Communications de données entre polices cantonales, CPDT (2016.1605)

Observations sur la saisine de Mme X, représentée par Me Y.

OBSERVATIONS

sur la saisine de la Commission de la protection des données et de la transparence (ci-après la Commission) du 16 septembre 2016 par Mme X.

Selon les explications données par la police neuchâteloise (ci-après PONE) lors de l’audience, une patrouille, circulant dans le rues de la ville de Neuchâtel afin de contrôler notamment le comportement des usagers de la route, a constaté, alors qu’elle se situait quelques voitures derrière celle de la demanderesse, deux infractions commises par cette dernière. Il s’agit d’une violation de la priorité à un stop et l’utilisation d’un téléphone sans dispositif « mains  libres » (cf. annexe 3 de la saisine).

Cette constatation a fait l’objet d’un rapport (cf. annexe 3 de la saisine) et d’un « Bulletin d’amende(s) tarifée(s) / Bulletin d’amende(s) d’ordre» (cf. annexe 6 de la saisine).

Le premier a été communiqué par la PONE à l’Office de la circulation routière et de la navigation du Canton de Berne (ci-après l’Office) (cf. annexe 2 de la saisine).

La demanderesse a demandé le 10 juillet 2016 à la PONE de constater le caractère illicite de cette communication. Suite à une prise de position du Commandant de la police refusant d’accéder à cette demande, elle a saisi le Préposé à la protection des données et à la transparence (ci-après PPDT) pour la tenue d’une séance de conciliation. Cette dernière a échoué le 19 août 2016.

À propos de la recevabilité formelle de la saisine, le PPDT s'en remet à l'appréciation de la Commission.

La demanderesse affirme à réitérées reprises que l’amende tarifée notifiée par la PONE est illégale et incompatible avec le Code de procédure pénale (CPP, RS 312.0) (n°2 et 2a dossier PPDT ; pt. 6 saisine de la commission). Dans le cadre d’une procédure fondée sur la CPDT-JUNE, ce grief doit être scindé en deux aspects, soit celui de la poursuite de contraventions sur délégation du Ministère public et celui de la tarification des infractions.

Pour le premier aspect, les récoltes de données effectuées par la PONE doivent notamment respecter le principe de la légalité (16 CPDT-JUNE) et celui de la proportionnalité (17 CPDT-JUNE).

En l’espèce, la demanderesse omet l’article 17 CPP prévoyant que « La Confédération et les cantons peuvent déléguer la poursuite et le jugement de contraventions à des autorités administratives. » et l’article 357 CPP précisant que « Lorsque des autorités administratives sont instituées en vue de la poursuite et du jugement des contraventions, elles ont les attributions du ministère public. ».

Certes, le projet relatif à la loi d’introduction du Code de procédure pénale suisse (LI-CPP ; RSN 322.0) ne prévoyait pas que le Ministère public puisse déléguer la poursuite de certaines contraventions à un service de l’administration avec l’accord du Conseil d’État (cf. annexe 8 de la saisine). Il n’empêche pas que l’actuel article 6 al. 2 LI-CPP prévoit une délégation au Ministère public, conformément à ce que permettent les dispositions précitées du CPP, et que l’arrêté concernant les infractions pouvant être sanctionnées selon un tarif (RSN 322.00), prévoyant la délégation des poursuites de certaines contraventions à la PONE, émane bien de l’autorité désignée dans la LI-CCP.

Quant à l’article 353 al. 1 CPP, par renvoi de l’article 357 al. 2 CPP, il énumère l’étendue des données exigibles pour la poursuite d’une contravention. Or, au regard du document remis à la demanderesse (cf. annexe 6 de la saisine), la PONE n’est pas allée au-delà de ce que prévoit le CPP.

Par conséquent, la récolte de données effectuée dans le cadre la poursuite par la PONE des contraventions commises par la demanderesse repose sur une base légale suffisante et respecte l’étendue des données pouvant être récoltées fixée par le CPP. Les principes de la légalité et de la proportionnalité ont ainsi été respectés.

Pour l’aspect de la tarification des contraventions, cette question ne semble pas devoir être traitée dans le cadre de la présente procédure, puisqu’elle n’a aucune influence sur la légalité du traitement de données personnelles en cause, ou sur tout autre principe relatif à la protection des données. Elle ne concerne que la légalité de la fixation de la quotité de la peine, qui n’a d’ailleurs aucun impact sur le caractère licite ou non de la récolte et de la communication en cause des données personnelles de la demanderesse.

Le point de vue inverse ouvrirait sans doute la porte à la possibilité de remettre systématiquement en cause la qualité de force jugée des décisions conduisant à la communication de données personnelles, en utilisant les voies de procédures offertes pour la protection de la personnalité, sans que cette dernière soit réellement touchée.

La demanderesse soutient, en résumé, que l’aspect formel de la procédure n’a pas été respecté et que la communication n’aurait dès lors pas dû avoir lieu en raison de la violation du principe de la bonne foi (18 CPDT-JUNE).

L’article 25 CPDT-JUNE permet la communication de données à des tiers si une base légale le permet et que les principes généraux de la protection des données sont respectés, dont celui de la bonne foi (18 CPDT-JUNE) et de la proportionnalité (19 CPDT-JUNE).

En matière de circulation routière, l’article 104 LCR prévoit que « La police et les autorités pénales notifient aux autorités compétentes toute infraction pouvant entraîner une mesure prévue dans la présente loi. » et l’article 123 OAC que les autorités pénales signalent à l'autorité compétente en matière de circulation routière du canton où est domicilié le contrevenant les dénonciations pour cause d'infraction à des prescriptions en matière de circulation routière.

Plus concrètement, une incontournable doctrine précise que

« L’art. 104 al. 1 LCR, explicité à l’art. 123 al. 1 OAC, représente une base légale formelle autorisant la police et les autorités pénales à renseigner les autorités compétentes sur «toutes les infractions» pouvant entraîner «une mesure administrative». Même libellée en termes généraux, cette disposition ne paraît entrer en conflit ni avec les dispositions susmentionnées des lois sur la protection des données, ni avec l’interdiction voulue par le législateur d’une récolte généralisée de renseignements. […] En vertu de cette disposition légale formelle relativement claire, on peut admettre que tous les éléments figurant dans un rapport d’infraction routière sont susceptibles d’être exploités par l’autorité administrative, tant pour décider une mesure d’admonestation que pour ordonner un examen d’aptitude à la conduite ou pour fonder un retrait préventif du permis de conduire.» (Cédric Mizel, Preuves exploitables et preuves illicites en matière d’examen de l’aptitude à la conduite automobile, in Circulation routière 2/2012, p. 44). Au vu des faits, il est également possible d’ajouter l’article 36 Ordonnance sur le contrôle de la circulation routière (OCCR ; RS 741.013) qui prévoit que, suite à un contrôle « La police communique à l'autorité compétente dans le domaine de la circulation routière du canton de domicile de l'auteur les dénonciations pour cause d'infraction à des prescriptions en la matière. ».

En l’espèce, avant que la PONE n’ait communiqué à l’Office le rapport conformément à ces dispositions, elle a préalablement appliqué l’Arrêté relatif à la poursuite des contraventions par les services de l'administration cantonale, section 1 du chapitre II (RSN 322.000), qui, selon la demanderesse, violerait le principe constitutionnel de la hiérarchie des normes (art. 49 Cst fédérale; RS 101) ainsi que ses droits procéduraux. Se pose dès lors la question de savoir si les modalités procédurales appliquées par la PONE, ou celles qui auraient dû l’être selon la demanderesse, ont réellement une influence sur le respect du principe de la bonne foi dans le cadre d’une communication des données personnelles.

Selon la demanderesse, la poursuite des contraventions, n’entrant pas dans la Loi sur les amendes d’ordre (LAO, RS 741.03), devrait respecter les articles procéduraux contenus aux articles 353 ss CPP, alors que dans le canton de Neuchâtel, la procédure suivie est celle découlant de l’article 6 al. 2 LI-CPP in fine et précisée par l’arrêté précité.

Dans une lettre adressée à son avocat, la demanderesse prétend qu’elle a été induite en erreur par la procédure suivie parce que

« cette amende ordre, qui ne concernait selon le bulletin d’amende rempli à la main que des infractions de très peu de gravité, resterait totalement anonyme et ne serait pas transmise, comme indique le verso du bulletin. Si j’avais su que les déclenchées par mon paiement, il est évident que j’aurais contesté mon amende et les infractions reprochées » (cf. 5_Let X. 23-9-2016 dossier de la Commission)

Tout d’abord, elle constate faussement qu’elle a été condamnée à une amende d’ordre et qu’il était indiqué que la condamnation resterait totalement anonyme et ne serait pas transmise. Dans le bulletin et le feuillet d’explication qu’elle a déposés avec sa demande, non seulement il est mentionné qu’il s’agit d’une amende tarifée (cf. p. 1 annexe 6 de la saisine), mais surtout, la garantie de l’anonymat en cas de paiement ou l’absence de transmission aux autorités administratives en cas de paiement n’y figurent pas (cf. p. 2 annexe 6 de la saisine).

La demanderesse déclare également « Si j’avais su les suites déclenchées par mon paiement, il est évident que j’aurais contesté mon amende et les infractions reprochées » (cf. 5_Let X. 23-9-2016 dossier de la Commission). Or, quelle que soit la qualité des informations reçues avec la contravention en cause, il faut retenir que les autorités pénales n’étaient pas tenues d’en donner davantage à propos de la communication des données aux autorités administratives et encore moins sur les enjeux pour son permis de conduire, même si une procédure au sens des articles 353 ss CPP avait été rigoureusement appliquée (infra pt. 6 des présentes observations). Indépendamment de la procédure suivie, dans tous les cas la communication à l’Office aurait eu lieu, conformément à l’article 104 LCR. La LAO n’était pas applicable vu le cumul des contraventions (cf. pt. 5 des présentes observations) et la demanderesse aurait sans aucun doute reconnu les faits en s’acquittant du montant demandé, faute d’avoir les renseignements dont elle aurait eu besoin pour décider de contester, conformément à sa propre déclaration précitée. A relever également que la demanderesse a eu connaissance de la contravention le 19 mai 2016 et qu’elle l’a payée le 17 juin 2016. Elle avait largement le temps de s’informer sur les conséquences.

Par conséquent, la communication du rapport complet établi par la PONE constatant les contraventions (cf. annexe 3 de la saisine) et contenant exclusivement les informations y relatives ainsi que nécessaires pour l’appréciation du cas par l’Office, était conforme aux exigences de la CPDT-JUNE. Elle reposait sur une base légale suffisante (art. 104 LCR) et respectait les principes généraux de la protection des données, telles que la proportionnalité (art. 17 CPDT-JUNE) et la bonne foi (18 CPDT-JUNE).

Au vu des griefs soulevés par la demanderesse, se pose la question de l'application de l'anonymat à la procédure en cause.

Selon l’article 26 CPDT-JUNE, une communication de données est refusée ou restreinte lorsqu’un intérêt prépondérant public ou privé, en particulier de la personne concernée, l’exige ou qu’une base légale interdit la communication.

Le secret de fonction n’est pas applicable lorsqu’une base légale prévoit la communication (Jean-Moritz, Aperçu de la loi jurassienne sur la protection des données à caractère personnel, in : RJJ 1995 p. 111 (120) ; dans le même sens, PPDT avis « Communications spontanées de données personnelles à d'autres services de la même administration (2015.1130) » du 21 juin 2016, publié sur www.ppdt-june.ch »).

En revanche, se pose la question de savoir si la PONE devait respecter l’anonymat de la contrevenante, au vu de la formulation de l’article 6 al. 2 LI-CPP in fine. En effet, un amendement de la Commission législative du Grand Conseil a ajouté in fine de l’article 6 al. 2 LI-CPP du projet de loi « la procédure est la même que celle pour les amendes d’ordre », sans autre explication, alors que le rapport explicatif du projet de la LI-CPP affirmait que la procédure d’amendes d’ordre est « inexistante pour les autres contraventions (liste établie par le procureur et toutes les autres contraventions dites « non-tarifées ») » (cf. annexe 8 de la saisine). Pour y répondre, deux interprétations paraissent devoir être envisagées :

La première est d’appliquer cette disposition à la lettre, c’est-à-dire que la procédure contenue dans la LAO s’applique par renvoi. Interprétation d’ailleurs défendue par la demanderesse qui affirme plusieurs fois que le renvoi à la LAO est illégal parce que les cantons n’ont pas la compétence d’élargir les procédures d’amendes d’ordre aux autres contraventions (cf. saisine p. 1 ch. 4). Il est d'ailleurs surprenant que la demanderesse avance un tel argument puisque le respect de l’anonymat prévu dans la LAO aurait clairement été dans son intérêt.

Le respect du principe constitutionnel de la hiérarchie des normes (art. 49 Cst fédérale ; RS 101) empêche de retenir cette interprétation. Il n’est pas possible de déroger à la communication prévue à l’article 104 LCR par le renvoi à la LAO avec une disposition de droit cantonal pour des contraventions n’entrant pas dans ladite loi. Point de vue partagé par une doctrine « Il ne peut s'agir que d'une contravention au sens de l'art. 103 nCP, figurant dans la liste exhaustive élaborée à l'Annexe 1 OAO sur la base de la délégation faite au Conseil fédéral par l'art. 3 LAO; une contravention, même analogue à l'une de celles figurant dans la liste mais qui n'y figure pas ne peut pas être réprimée par le biais d'une amende d'ordre » (Yvan Jeanneret, Les dispositions pénales de la Loi sur la circulation routière (LCR) du 19 décembre 1958, Commentaire Stämpfli, 2007, p. 804, N. 9).

De plus, même si le renvoi de l’article 6 LI-CPP in fine devait être reconnu conforme au droit fédéral, il s’avère que l’une des deux infractions, la violation de la priorité à un stop, commise par la demanderesse n’entre pas dans liste des amendes d’ordre (cf. annexe 6 de la saisine), comme elle le reconnaît (saisine p. 1 ch. 1). Or, la procédure d’amende d’ordre prévue dans la LAO ne peut pas s’appliquer, conforment à son article 2 let. d qui dit clairement que « La procédure prévue par la présente loi ne s'applique pas lorsqu'il est en outre reproché au contrevenant d'avoir commis une infraction qui ne figure pas dans la liste des amendes d'ordre ». L'incontournable doctrine précitée confirme ce point de vue puisqu’elle affirme sans ambiguïté « si le Parlement a expressément voulu donner une sorte d’impunité administrative à la catégorie des infractions relevant des amendes d’ordre, communément reconnues comme peu importantes, il a par ailleurs expressément exclu la procédure d’amendes d’ordre, à l’art. 2 let. d LAO, lorsqu’une infraction additionnelle ne figurant pas dans la liste des amendes d’ordre a été commise. » (Cédric Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire en particulier sous l'angle de la révision du 14 décembre 2001 de la loi fédérale sur la circulation routière et de la révision Via sicura du 15 juin 2012, Précis de droit Stämpfli, 2015, p. 464).

Si l’on retient cette hypothèse, la PONE aurait dès lors dû respecter la procédure propre aux ordonnances pénales, conformément à l’article 357 al. 2 CPP, qui ne prévoit pas d’anonymat (art. 352 ss CPP).

La deuxième interprétation est d’admettre que l’article 6 al. 2 LI-CPP in fine est une malheureuse formule de délégation au Conseil d’État pour l’adoption de règles de procédure spécifiques aux amendes tarifées, mais similaires à celles prévues pour les amendes d’ordre. L’adoption de l’Arrêté relatif à la poursuite des contraventions par les services de l'administration cantonale (RSN 322.000), fondé sur la LI-CPP, dont la section 1, chapitre 2, règle la procédure en cas d’amende tarifée, semble soutenir ce point de vue. Toutefois, la similarité avec la LAO ne va pas jusqu’à prévoir l’anonymat des personnes condamnées à une amende tarifée.

Par conséquent, dans cette hypothèse la PONE ne devait également pas respecter l’anonymat puisqu’il n’est pas prévu par l’Arrêté précité pour les amendes tarifées et que la LAO ne pouvait pas s’appliquer en l’occurrence pour l’amende d’ordre en raison du cumul d’infractions.

Quant à la présence d’un intérêt privé prépondérant, elle doit être niée en l’occurrence puisque le législateur a jugé que la sécurité constituait un intérêt public prépondérant à celui des conducteurs en adoptant l’article 104 LCR et en imposant à la police la communication des données.

Par conséquent, la communication de la PONE à l’Office n’était soumise à aucune limite au sens de l’article 26 CPDT-JUNE, au vu de ce qui précède.

La demanderesse prétend qu’elle n’a pas reçu toutes les informations nécessaires afin d'apprécier l’enjeu de la sanction obtenue.

L’article 18 CPDT-JUNE prévoit que le traitement des données doit être effectué conformément au principe de la bonne foi et que celles-ci ne doivent être traitées que dans le but qui est indiqué lors de leur collecte, qui est prévu par une base légale ou qui ressort des circonstances. L’article 24 al. 1 CPDT-JUNE ajoute que la collecte de données et les finalités du traitement doivent être reconnaissables pour la personne concernée. Ces deux dispositions sont identiques aux alinéas 3 et 4 de l’article 4 Loi fédérale sur la protection des données (LPD, RS 235.1) (Annexe 2, p. 33 (art. 24), du rapport 12.024 du Conseil d'État au Grand Conseil à l'appui d'un projet de décret portant approbation de la convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE); BOGC, mai 2008-mars 2009, p. 959).

Avant l’entrée en vigueur de la CPDT-JUNE, le droit fédéral avait introduit les articles 14 et 18a relatifs au devoir d’information des maîtres de fichier lors de la collecte de données personnelles, pour se mettre en conformité avec les exigences du droit européen (FF 2009 6091). Se pose dès lors la question de déterminer si ce devoir aurait dû être introduit par les cantons et à défaut, si le droit fédéral s’appliquerait à titre subsidiaire, conformément à l’article 37 al. 1 LPD. La réponse se trouve dans le message accompagnant l’introduction de cette nouvelle exigence, qui précise qu’elle ne s’impose qu’aux « communications de données effectuées dans le cadre de la coopération instaurée par Schengen. Les États Schengen restent toutefois libres de l’appliquer également à leurs traitements nationaux. » (FF 2009 6091 (6092)). Par conséquent, le devoir d’information ne s’applique pas dans le cas d’espèce, quand bien même la PONE a effectué la communication à l’Office en application du droit fédéral, puisque la communication en cause n’a pas eu lieu dans le cadre de la coopération instaurée par Schengen.

En l’espèce, la récolte et la communication se sont faites dans le respect du but prévu par la LCR et le droit pénal, comme l’exige l’article 18 CPDT-JUNE. Quant à la collecte, elle a manifestement été reconnaissable par la demanderesse, puisque les agents ont récolté les données directement auprès d’elle lors de son interpellation.

Reste à savoir si la finalité du traitement était suffisamment reconnaissable, comme l’exige l’article 24 al. 1 CPDT-JUNE. Pour ce faire, il suffit de consulter le rapport explicatif y relatif qui indique que ce dernier a été repris de l’article 13 de l’ancienne loi neuchâteloise sur la protection des données (supra Annexe 2 du rapport 12.024, art. 24, p. 33). Or, le rapport explicatif de celle-ci précise que « l’information pourra être restreinte, voire inutile si le caractère reconnaissable de la collecte et de la finalité du traitement ressort des circonstances ou découle de la loi. » (BOGC, mai 2008-mars 2009, p. 959). Le Conseil fédéral confirme cette interprétation en se prononçant sur l’article 4 al. 4 LPD, formulation identique à celle de l’article 24 al. 1 CPDT-JUNE, puisqu’il affirme que « En vertu de ce principe, tout traitement ultérieur doit donc correspondre à la finalité initiale de la collecte des données ou être au moins compatible avec la finalité indiquée lors de leur collecte, qui ressort des circonstances ou qui est prévu par une loi » (FF 2009 6091 (6106)).

Par conséquent, la finalité de la communication des données personnelles de la demanderesse figurant dans des bases légales fédérales et cantonales, la PONE n’avait pas à donner plus d’informations à la demanderesse que celles qui ont été communiquées. La CPDT-JUNE a donc également été respectée sur ce point.

La demanderesse déclare, après avoir payé le montant de l’amende, qu’elle n’a en aucun cas violé la priorité d’un automobiliste et qu’elle téléphonait en utilisant un dispositif mains libres.

L’article 19 CPDT-JUNE exige que les données traitées doivent être exactes, conformes à la réalité et complètes. Elles doivent être régulièrement mises à jour. En principe, le non-respect de cette disposition devrait conduire à une demande de rectification, au sens de l’article 35 CPDT-JUNE et non pas de la constatation du caractère illicite du traitement. Mais quoi qu’il en soit, l’inexactitude doit être prouvée par la demanderesse.

En l’espèce, cette dernière n’apporte aucune preuve à l’appui de ses affirmations. Au contraire, les documents qu’elle a déposés attestent qu’elle a reconnu les faits en payant la contravention en cause (cf. annexe 7 de la saisine). Vu qu’elle n’aurait pas reçu les informations pour la décider à contester les faits, quelle que soit la procédure pénale suivie, il n’y pas lieu de remettre en cause cette reconnaissance des faits (supra pt. 4 des présentes observations) et par conséquent, l’exactitude des données traitées.

Les données traitées par la PONE respectent donc le principe de l’exactitude contenu à l’article 19 CPDT-JUNE.

Le PPDT conclut à ce qu’il plaise à la Commission de rejeter la demande à la PONE de Madame X.