Accès aux oppositions du Plan d’affectation cantonal (PAC) (2021.3943)

(les recherches juridiques sont reprises de notes du SJEN)

Dans les cantons de Neuchâtel et du Jura, les oppositions au PAC sont émises avant toute prise de décision.  Elles interviennent donc dans une phase non contentieuse de la procédure d’adoption du PAC. Par conséquent les règles sur la transparence s’appliquent.

Selon l’art. 69 al. 2 CPDT-JUNE, l’accès aux documents ayant trait aux procédures contentieuses est régi par les dispositions de procédure.

Par conséquent, se pose la question de savoir si la procédure d’opposition à un plan d’affectation est  une procédure contentieuse ou non. Selon la doctrine,

« Dans un sens large, la procédure administrative contentieuse ou le contentieux administratif vise l’ensemble des méthodes de résolution que l’ordre juridique apporte aux conflits auxquels l’administration ou toute personne investie d’une tâche publique est partie ». La procédure n’est contentieuse qu’en présence d’une contestation, d’un litige. Selon que l’administration a ou non la compétence de fixer une situation juridique concrète par voie de décision avec force de chose décidée, la contestation naît ultérieurement soit de la saisine d’un moyen de droit contre la décision prise (contentieux administratif objectif ou secondaire), soit de l’ouverture d’une action (contentieux administratif subjectif ou primaire). » (^{Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 409}). De plus, « L’opposition au sens propre du terme doit être distinguée de l’opposition improprement dite, connue en droit des constructions, en matière d’aménagement du territoire ou d’expropriation, laquelle est destinée à garantir le droit d’être entendu des tiers. Il s’agit là d’une possibilité offerte à ces derniers de formuler des objections dans une procédure déterminée avant qu’une décision ne soit prise » (^{Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 32})

Quant au Tribunal fédéral, il précise que :

« Le droit jurassien prévoit une procédure de mise à l'enquête publique et d'opposition antérieure à la prise de décision par l'autorité compétente. Après un examen préalable (art. 70 LCAT), les plans sont déposés publiquement pendant trente jours au moins, et les oppositions peuvent être formées durant ce délai (art. 71 al. 1 LCAT). Les opposants sont convoqués à une séance de conciliation qui fait l'objet d'un procès-verbal (art. 71 al. 1 LCAT). L'autorité compétente est ensuite saisie et informée du résultat des pourparlers de conciliation (art. 72 al. 1 et 73 al. 1 LCAT). Elle statue sur les oppositions en même temps qu'elle adopte les plans (art. 73 al. 2 LCAT) et seuls les tiers opposants sont en droit de recourir ».

Le but de ces règles est notamment de permettre l’exercice du droit d’être entendu et constitue une aide à la décision, puisqu’elle met en évidence les intérêts des opposants à prendre en compte, avant la prise de décision (^{ATF 143 II 467 consid. 2.2}).

« En résumé, le droit cantonal jurassien, dans le cadre du droit fédéral, impose une procédure d'opposition avec mise à l'enquête publique préalable aussi bien en matière de planification que d'autorisation de construire. Cette procédure correspond aux objectifs de participation des citoyens intéressés et satisfait aux exigences du droit d'être entendu des tiers intéressés et de leur protection juridique. Elle permet en outre à l'autorité de statuer en toute connaissance de cause en tenant compte des objections de fait, de droit ou d'opportunité des personnes intéressées, objections qui auraient pu sans cela lui échapper, en particulier dans le cadre des décisions imposant une pesée des intérêts […]. Ainsi définie, la procédure d'opposition, qui se déroule avant toute prise de décision, peut être définie comme non contentieuse (RHINOW ET AL., op. cit., n. 1303 p. 370; HÄNNI, op. cit., p. 538 a contrario). On peut aussi considérer qu'elle s'inscrit de façon accessoire dans le cadre d'une procédure initiée par la collectivité publique s'agissant de la planification ou par un propriétaire dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. » (^{ATF 143 II 467 consid. 2.4 et 2.5}).

La procédure neuchâteloise d’adoption du PAC se calque sur la procédure jurassienne. Dans les cantons de Neuchâtel et Jura, les oppositions au PAC sont émises avant toute prise de décision.  Elles interviennent donc dans une phase non contentieuse de la procédure d’adoption du PAC. Par conséquent les règles sur la transparence s’appliquent.