Identification des recourants en grâce dans les rapports au Grand Conseil (2010.0020)

Préambule

Le Service du Grand Conseil a saisi le Préposé cantonal à la gestion de l'information pour savoir si l'identification des recourants en grâce devait disparaître du rapport de la commission des pétitions et des grâces et n'être divulguée aux députés qu'oralement, voire pas du tout.

La pratique actuelle veut que le nom des recourants apparaisse dans le rapport de la commission des pétitions et des grâces (article 56 alinéas 2 let. e de la loi cantonale d'organisation du Grand Conseil (OGC), RSN 151.10) qui est en principe simultanément transmis aux députés et rendu accessible sur internet pour une durée indéterminée (article 11 et 12 alinéas 2 et 4 de la loi cantonale sur la transparence des activités étatiques (LTAE), RSN 150.50).

La compétence de gracier appartient au Grand Conseil (art. 61 de la Constitution neuchâteloise, Cst. NE, RSN 101, 2f OGC et Code de procédure pénale neuchâtelois (CPPN), RSN 322.0), mais les demandes sont préalablement examinées par la Commission des pétitions et des grâces (art. 28^quatera alinéa 2 let. a OGC). 

Avis

L'article 13 alinéa 2 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101) et l'article 11 alinéas 1 et 3 Cst NE garantissent une protection des données personnelles des administrés, au moins aussi étendue que celle de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH, RS 0.101), à laquelle la Suisse est soumise.

La restriction de ces droits fondamentaux doit impérativement remplir les conditions fixées aux articles 36 Cst et 33 Cst. NE. Autrement dit, elle doit se fonder sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe de la proportionnalité.

En l'occurrence, la divulgation du nom des recourants en grâce trouve sa base légale dans la loi cantonale sur la protection des données (LCPD, RSN 150.30) et la LTAE.

La première prévoit qu'elle ne s'applique pas aux délibérations du Grand Conseil, ainsi qu'à ses commissions (art. 3 LCPD). La notion de "délibérations" comprend évidemment les rapports qui les préparent, ainsi que les procès-verbaux qui en découlent (articles 21a et 55 de la loi cantonale d'organisation du Grand Conseil, OGC, RSN 151.10). Il n'a pas été voulu que la LCPD s'immisce dans le processus démocratique, parce que cette autorité est déjà soumise à des règles de fonctionnement précises, qui figurent essentiellement dans la loi cantonale d'organisation du Grand Conseil (BOGC NE, mai 2008-mars 2009, p. 943 (951)). Par exemple, l'article 21 de cette loi prévoit que les débats des commissions, quel qu'en soit le support, ne soient accessibles que dans les limites que celles-ci peuvent définir; quant au Grand Conseil, il est prévu que les séances soient publiques, cependant, l'assemblée peut prononcer le huis clos (art. 53 OGC).

La seconde prévoit pour sa part expressément que les documents destinés aux délibérations du Grand Conseil soient remis aux parlementaires et rendus publics simultanément. Les débats sont ensuite consignés rapidement au Bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil qui doit être accessible au public par des moyens appropriés, en particulier par le biais des technologies modernes (art. 12 LTAE). L'étendue de l'information du public peut néanmoins être limitée si un intérêt prépondérant public ou privé s'y oppose (art. 8 LTAE et 18 de la Constitution cantonale).

L'intérêt public prépondérant découle directement de l'article 18 Cst NE qui garantit à toute personne le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.

Quant au principe de la proportionnalité, il exige qu'une mesure administrative soit apte et nécessaire à atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi et qu'elle se révèle acceptable et proportionnée pour les intéressés, compte tenu de la gravité de la restriction à leurs droits fondamentaux. Un rapport raisonnable entre le but et les moyens est nécessaire. Une mesure est disproportionnée, lorsque le but peut être atteint par une restriction moins grave aux droits fondamentaux (ATF 133 I 77 (81) consid. 4.4.1, JdT 2007 I 591 (595))

En l'espèce, l'examen de la réalisation ou non des conditions de la base légale et de l'intérêt public, ainsi que la pesée entre les intérêts privés des recourants en grâce et l'intérêt public à la transparence peut rester ouvert, car le principe de la proportionnalité n'est pas totalement respecté.

Le contenu d'un recours en grâce est de tout évidence susceptible de porter atteinte à la sphère privée du recourant. La LCPD qualifie d'ailleurs ce genre d'information de données sensibles (art. 4 let. b LCPD).

Le but de l'indication du nom des recourants dans le rapport destiné aux députés a pour seule fonction de permettre à ceux-ci de se prononcer en parfaite connaissance de cause sur le recours, principe rappelé dans les articles 5a et 5b OCG. La connaissance de l'identité du demandeur est donc nécessaire pour éviter que, par exemple, un membre du Grand conseil connaisse la "lourde réputation" d'un demandeur, sans connaître "l'épisode" qui fait l'objet de la demande de grâce ou qu'inversement, un député connaisse et estime hautement un demandeur, sans connaître son passé.

En revanche, il n'est pas nécessaire que les citoyens accèdent durablement au rapport de recours en grâce, ou aux procès-verbaux des délibérations y relatifs, non anonymisés, compte tenu du but de l'identification et que les citoyens n'ont aucun droit dans le processus de décision en la matière. De plus, il serait incohérent de préserver l'identité d'un condamné lors de sa condamnation et que celle-ci soit largement diffusée suite à une demande en grâce. Le recourant en grâce devrait alors supporter une stigmatisation que ne subiraient pas les "non recourants". Il se trouverait devant le choix de tenter d'obtenir la grâce en devant accepter une large publicité des ses actes, restés en principe à la connaissance d'un "cercle restreint" jusqu'alors. Il serait, notamment, fortement prétérité sur le marché de l'emploi, car il est devenu usuel que les employeurs recherchent des informations sur les candidats par internet.

La doctrine confirme d'ailleurs que la règle de l'anonymisation des documents officiels prévaut. Elle s'inspire directement de la pratique en matière judiciaire. C'est une application du principe de proportionnalité. Elle précise que l'anonymisation des documents constitue la règle de base et permet de résoudre un bon nombre de cas conflictuels (Alexandre Flückiger, Le conflit entre le principe de transparence et la protection de la sphère privée, in: MediaLex 2003, p. 225 (230); FF 2003 1807 (1846 et 1858)).

Au vu de ce qui précède, le Préposé cantonal à la gestion de l'information est d'avis que les membres du Grand Conseil soient informés de l'identité des recourants en grâce.

En revanche, les citoyens n'ont pas à avoir durablement connaissance du rapport de recours en grâce, ou des procès-verbaux des délibérations y relatifs, non anonymisés. Pour ce faire, deux possibilités semblent se dégager. La commission des pétitions et des grâces pourrait rendre un rapport anonymisé et le nom du recourant en grâce pourrait être donné par ses membres aux groupes parlementaires. Elle pourrait aussi faire deux versions de rapport, l'une anonymisée pour le site internet et l'autre pas pour les députés. D'autres solutions allant de sens peuvent également être imaginées.