Publication sur internet des noms des personnes naturalisées (2010.0015)

Préambule

La Chancellerie d'État a saisi le Préposé cantonal à la gestion de l'information pour savoir s'il était conforme à la loi cantonale sur la protection des données (LCPD, RSN 150.30) et à la loi cantonale sur la transparence (LTAE, RSN 150.50) de publier le nom des personnes naturalisées sur internet.

La pratique actuelle veut que le nom des personnes naturalisées figure dans la "liste des personnes naturalisées" publiée dans la Feuille officielle et sur le site internet de l'État, dans la rubrique: législation, publications dans la FO, arrêtés et règlements - Conseil d´État.

Selon la Constitution neuchâteloise (Cst NE, RSN 101) et la loi cantonale sur l'organisation du Conseil d'État et de l'administration cantonale (LCE, RSN 152.100), le Conseil d'État est compétent pour statuer sur les demandes de naturalisation (art. 74 let. e Cst NE et 13 let. e LCE), conformément à la loi cantonale sur le droit de cité neuchâtelois (RSN 131.0).

Cette dernière ne mentionne pas une obligation de publier la liste des personnes naturalisées.

Avis

L'article 13 alinéa 2 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101) et l'article 11 alinéas 1 et 3 Cst NE offrent la même protection des données personnelles des administrés que celle de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH, RS 0.101), à laquelle la Suisse est soumise (arrêt du Tribunal administratif fédéral C-6528/2008 du 14 mai 2009, consid. 7.3.1; rapport de la commission "Constitution" au Grand Conseil à l'appui d'un projet de nouvelle Constitution cantonale du 22 novembre 1999, 00.009, art. 11; article 59 CEDH). Plus précisément, ces articles protègent notamment toutes les données personnelles, c'est-à-dire toutes les informations relatives à une personne physique identifiée ou identifiable (Amann c./Suisse [GC], n°27798/95, § 65, CEDH 2000-II).

La loi cantonale sur la protection des données (LCPD, RSN 150.30) précise que cette protection constitutionnelle s'applique aux traitements de données effectués par le Conseil d'État (art. 2 al. 2 let. b LCPD) et prévoit que des données personnelles ne peuvent pas être rendues accessibles en ligne à des particuliers, sauf si une loi au sens formel ou un arrêté du Conseil d'État le prévoit expressément (art. 18 LCPD), qu'un intérêt privé prépondérant ne s'y oppose pas (art. 21 LCPD) et que le principe de la proportionnalité est respecté (art. 6 LCPD).

Ces précisions ne font que rappeler que la restriction du droit fondamental relatif au respect de la vie privée (art. 8 CEDH, 13 Cst et 11 Cst NE) doit impérativement remplir les conditions fixées aux articles 36 Cst et 33 Cst. NE. Autrement dit, elle doit se fonder sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant, ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui, et respecter le principe de la proportionnalité.

A propos de la base légale, la loi cantonale sur la transparence des activités étatiques (LTAE, RSN 150.50) impose aux autorités de communiquer des informations sur leurs activités de nature à intéresser le public à moins qu'un intérêt prépondérant privé ne s'y oppose (art. 8 LTAE). Elle précise qu'un tel intérêt doit être reconnu lorsqu'un document officiel contient des données personnelles et que sa communication n'est pas autorisée par la législation relative à la protection des données (art. 23 al. 3 let. a LTAE). Quant à l'article 18 du règlement d'exécution de la loi sur la transparence des activités étatiques (RELTAE, RS 150.500), il prévoit notamment que la Chancellerie d’État, les départements, services, offices, bureaux et établissements de l’administration cantonale doivent publier sur le site de l’État toute information de nature à intéresser le public.

L'intérêt public découle directement de l'article 18 Cst NE qui garantit à toute personne le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.

Quant au principe de la proportionnalité, il exige qu'une mesure administrative soit apte et nécessaire à atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi et qu'elle se révèle acceptable et proportionnée pour les intéressés, compte tenu de la gravité de la restriction à leurs droits fondamentaux. Un rapport raisonnable entre le but et les moyens est nécessaire. Une mesure est disproportionnée, lorsque le but peut être atteint par une restriction moins grave aux droits fondamentaux (ATF 133 I 77 (81) consid. 4.4.1, JdT 2007 I 591 (595))

En l'espèce, l'examen de la réalisation ou non des conditions de la base légale et de l'intérêt public prépondérant, ainsi que la pesée entre les intérêts privés des personnes naturalisées et l'intérêt public à la transparence peut rester ouvert, car le principe de la proportionnalité n'est pas respecté.

La publication du nom des personnes naturalisées est de toute évidence susceptible de porter atteinte à la vie privée des personnes concernées. Elle peut permettre de retrouver "approximativement", mais facilement, par l'intermédiaire d'un moteur de recherche sur internet, le lieu de résidence d'une personne qui ne souhaite pas être retrouvée pour diverses raisons légitimes et qui pourrait ainsi se trouver dans l'embarras, voire en danger.

Quant au Tribunal fédéral, il a eu l'occasion d'affirmer qu'une décision de naturalisation constitue une mesure individuelle et concrète, qui réalise tous les éléments constitutifs d'une décision administrative. L'autorité doit, dans la mesure du possible, tenir compte de l'intérêt du requérant à la garantie de ses droits de la personnalité, en particulier dans le domaine de la protection des données (JdT 2004 I 588 (593), consid. 3.2, RDAF 2007 I p. 73 (81)).

La doctrine confirme d'ailleurs que la règle de l'anonymisation des documents officiels prévaut. Elle s'inspire directement de la pratique en matière judiciaire. C'est une application du principe de proportionnalité. Elle précise que l'anonymisation des documents constitue la règle de base et permet de résoudre un bon nombre de cas conflictuels. (Alexandre Flückiger, Le conflit entre le principe de transparence et la protection de la sphère privée, in: MediaLex 2003, p. 225 (230); FF 2003 1807 (1846 et 1858)).

Par conséquent, le but semblant se limiter à l'information de la population à propos des décisions de naturalisation du Conseil d'État, il n'apparaît dès lors aucune nécessité à publier le nom des personnes naturalisées. Une publication sous la forme d'une statistique sommaire paraît amplement suffisante.

Au vu de ce qui précède, le Préposé cantonal à la gestion de l'information est d'avis qu'il faudrait retirer au plus vite les listes des personnes naturalisées publiées sur le site internet de l'État de Neuchâtel, sous la rubrique: législation, publications dans la FO, arrêtés et règlements - Conseil d´État. A l'avenir, les communications relatives aux décisions de naturalisation devraient se limiter à une statistique sommaire anonymisée.

Par ailleurs, le même raisonnement semble devoir s'imposer à la publication des listes en question dans la Feuille officielle, même si elle se fonde partiellement sur une autre base légale (loi cantonale sur la publication des actes officiels, RSN 150.20). Certes, elle paraît moins dommageable pour la personnalité des personnes naturalisées, mais il n'empêche qu'elle n'est pas plus nécessaire que la diffusion sur internet. Le Conseil d'État statue également sur la nomination des fonctionnaires et ses décisions ne figurent pourtant pas dans la Feuille officielle, ni sur internet.