Communication des coordonnées des détenteurs de véhicules à moteurs (2010.0042)

Préambule

Le Service cantonal des automobiles et de la navigation (SCAN) a saisi le Préposé cantonal à la gestion de l'information pour savoir s'il ne devrait pas renoncer à l'exigence de la démonstration d'un risque concret, et autoriser ainsi l'anonymisation de la liste des détenteurs sur simple demande abstraite d'un intéressé.

La question fait suite à la demande d'un administré qui souhaite que ses données ne soient plus communiquées. Il motive sa démarche en invoquant, par exemple, le risque de recevoir des téléphones désagréables en tout temps faisant suite à un comportement sur la route, jugé incorrect par d'autres automobilistes. Il pourrait aussi être cambriolé à son domicile par des malfrats qui, par exemple, relèveraient le numéro d'immatriculation dans les parkings d'aéroport.

Les administrés peuvent, à l'heure actuelle, consulter sur le site internet de l'État de Neuchâtel, le fichier des détenteurs de véhicules à moteur de 06h00 à 22h00 en devant recopier un code avant chaque requête. Ils peuvent également acheter un annuaire papier indiquant aussi l'identité et l'adresse des détenteurs neuchâtelois de véhicules.

Après avoir obtenu l'identité et l'adresse d'un détenteur, il est très facile d'obtenir rapidement son numéro de téléphone, la géolocalisation de son domicile, voire sa photo et d'autres informations personnelles grâce aux évolutions technologiques et notamment celles des "Smartphones".

Par ailleurs, selon des journalistes, 45'000 personnes avaient téléchargé (chiffre au 18 mars 2010) une application permettant d'accéder aux numéros de plaques valaisannes et 17 % des administrés du canton de Berne auraient demandé leur radiation du fichier public des détenteurs de plaques[1].

Avis

Droit applicable

Préalablement, il s'agit de déterminer si cette problématique doit être examinée sous l'angle de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD, RS 235.1) ou de la loi cantonale du 30 septembre 2008 sur la protection des données (LCPD, RSN 150.30).

En effet, l'article 37 LPD prévoit, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er janvier 2008, qu'"à moins qu'il ne soit soumis à des dispositions cantonales de protection des données assurant un niveau de protection adéquat, le traitement de données personnelles par des organes cantonaux en exécution du droit fédéral est régi par les dispositions des art. 1 à 11a, 16, 17, 18 à 22 et 25, al. 1 à 3, de la présente loi.". Plus concrètement, les cantons doivent désormais avoir des dispositions conforment à la Convention du 28 janvier 1981 pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (RS 0.235.1, Convention STE n°108; FF 2003 1915 (1957 s); Rosenthal David et Jöhri Yvonne, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Schulthess, Zürich, Bâle, Genève, 2008, p. 713, n°3). La lecture des articles concernés par le cas d'espèce, c'est-à-dire principalement les articles 17 et 20 LPD, ainsi que 5 et 32 LCPD, permet de constater que le canton de Neuchâtel a une protection adéquate au sens de l'article 37 LPD, puisque les dispositions neuchâteloises reprennent toutes les modalités posées par le droit fédéral et international.

Par conséquent, la question posée sera examinée sous l'angle de la LCPD, ainsi que du droit constitutionnel et non pas de la LPD.

Restriction du droit au respect à la vie privée

L'article 13 alinéa 2 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101) et l'article 11 alinéas 1 et 3 Cst NE offrent la même protection des données personnelles des administrés que celle de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH, RS 0.101), à laquelle la Suisse est soumise (arrêt du Tribunal administratif fédéral C-6528/2008 du 14 mai 2009, consid. 7.3.1; rapport de la commission "Constitution" au Grand Conseil à l'appui d'un projet de nouvelle Constitution cantonale du 22 novembre 1999, 00.009, art. 11; article 59 CEDH). Plus précisément, ces articles protègent notamment toutes les données personnelles, c'est-à-dire toutes les informations relatives à une personne physique identifiée ou identifiable (Amann c./Suisse [GC], n°27798/95, § 65, CEDH 2000-II).

La loi cantonale sur la protection des données (LCPD, RSN 150.30) précise que cette protection constitutionnelle s'applique aux traitements de données effectués par les établissements de droit public cantonaux (art. 2 al. 2 let. e LCPD) et que des données personnelles ne peuvent pas être rendues accessibles en ligne ou transmises à des particuliers, sauf si un arrêté du Conseil d'État le prévoit expressément (art. 18 et 19 LCPD), qu'un intérêt privé prépondérant ne s'y oppose pas (art. 21 LCPD) et que le principe de la proportionnalité est respecté (art. 6 LCPD).

Ces précisions ne font que rappeler que la restriction du droit fondamental relatif au respect de la vie privée (art. 8 CEDH, 13 Cst et 11 Cst NE) doit impérativement remplir les conditions fixées aux articles 36 Cst et 33 Cst. NE. Autrement dit, elle doit se fonder sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant, ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui, et respecter le principe de la proportionnalité.

Bases légales de la communication de l'identité de l'adresse des détenteurs de véhicules

Le SCAN est un maître de fichier soumis à la LCPD en qualité d'établissement de droit public cantonal neuchâtelois (art. 2 let. e LCPD; art. 1 loi cantonale du 24 juin 2008 sur le service cantonal des automobiles et de la navigation (LSCAN, RSN 761.400)). Il ne peut dès lors traiter des données que s'il respecte notamment les principes des articles 6 ss LCPD ainsi que les conditions de communication des articles 14 ss LCPD.

Tout d'abord, une base légale est indispensable pour légitimer un traitement de donnée par un service de l'État. En l'occurrence, la jurisprudence reconnaît que la publication de la liste des détenteurs repose valablement sur l'article 104 alinéa 5 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR, RS 741.01) prévoyant que "si le requérant peut invoquer un intérêt suffisant, les cantons communiqueront le nom des détenteurs de véhicules et de leurs assureurs. La liste des détenteurs de véhicules peut être publiée", ainsi que sur l'article 126 al.1 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l’admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC, RS 741.51) disant que "Le nom et l’adresse du détenteur d’une plaque de contrôle peuvent être communiqués à chacun". Mais elle relève néanmoins que ces dispositions se contentent d'offrir aux cantons la faculté de publier la liste de détenteurs de véhicules automobiles; il ne s'agit en revanche nullement d'une obligation. Elle ajoute également que l'existence d'une base légale ne dispense pas l'autorité de respecter les autres principes régissant la communication des données et que la forme de la publication n'étant pas précisée par la loi, une publication par l'intermédiaire d'internet ou d'un annuaire ne semble dès lors pas interdite. (JAAC 2004/68 n°69 consid. 7 ss; avis du 29 janvier 2003 de l'Autorité neuchâteloise de surveillance LCPP; avis du 19 février 1999 de l'Autorité neuchâteloise de surveillance LCPP; décision du 30 octobre 2009 de la Commission cantonale de la protection des données à caractère personnel du Jura, consid. 3.2).

Ensuite, pour que cette publication prévue par le droit fédéral puisse se faire en ligne à des particuliers, ou qu'un annuaire soit mis à disposition des particuliers, il faut, dans notre canton, au moins un arrêté du Conseil d'État le prévoyant expressément, conformément aux articles 18 et 19 LCPD.

En l'occurrence, le Conseil d'État a adopté le 4 mai 2005 un arrêté concernant les prestations en ligne du service cantonal des automobiles et de la navigation (RSN 761.42) autorisant la mise en ligne sur internet de la liste des détenteurs de véhicules. En revanche, il ne semble pas avoir fait de même pour la communication périodique de la liste sous format d'annuaire papier.

Au vu de ce qui précède, force est de constater que la mise en ligne des coordonnées des détenteurs de véhicules bénéficie d'une base légale conforme aux exigences du droit cantonal, mais pas la communication sous format d'un annuaire papier. Il ne sera dès lors examiné le respect du principe de la proportionnalité que pour le premier type de communication des données, puisque le second n'est déjà à ce stade pas conforme au droit.

Respect du principe de la proportionnalité par la mise en ligne sur internet de la liste des détenteurs de véhicules

Le principe de la proportionnalité exige qu'un traitement de données soit apte et nécessaire à atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi et qu'il se révèle acceptable et proportionnée pour les intéressés, compte tenu de la gravité de la restriction à leurs droits fondamentaux. Un rapport raisonnable entre le but et les moyens est nécessaire. Un traitement est disproportionné, lorsque le but peut être atteint par une restriction moins grave aux droits fondamentaux (ATF 133 I 77 (81) consid. 4.4.1, JdT 2007 I 591 (595).

Plus précisément, la jurisprudence et la doctrine subdivisent ce principe en trois règles distinctes et complémentaires, à savoir celles de l'aptitude à atteindre le but, de la nécessité de la mesure et de la proportionnalité au sens étroit entre la restriction de la liberté et la mesure incriminée (Auer Andreas, Malinverni Giorgio, Hottelier Michel, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème éd, Stämpfli, Berne 2006, p. 108, N. 229).

En l'espèce, le respect de ces trois règles dépend du but d'intérêt public reconnu à la publication de la liste des détenteurs de véhicules. En 2001, l'Assemblée fédérale a maintenu la publication de cette liste parce qu'elle a jugé que celle-ci aide les conducteurs à prendre conscience de leurs responsabilités, a un caractère de contrôle social de la sécurité routière et que la transparence doit être respectée (Mizel Cédric, Liste des détenteurs, protection des données et respect du législateur, in RDS 124 (2005) I, cahier n°2, p. 165 ss (p. 171 et 173)).

Les deux premiers buts avancés par le législateur ne paraissent cependant pas s'appuyer sur des constatations chiffrées du comportement des automobilistes; il paraît douteux que les conducteurs des cantons (voire des pays voisins) ne communiquant pas, ou restrictivement, le nom des détenteurs se sentent moins responsables et aient une conduite plus dangereuse que ceux des autres cantons connaissant une large publication des données. Néanmoins, ce sont ceux du législateur fédéral et en l'absence de constatations chiffrées contraires, force est d'admettre qu'ils doivent être retenus pour l'examen du respect de la proportionnalité et que de ce fait, les règles de l'aptitude et de la nécessité sont respectées en l'espèce.

En revanche, celle de la proportionnalité au sens étroit n'est pas respectée. La doctrine et la jurisprudence relèvent à ce propos que "lorsque la restriction réside dans un acte normatif, la règle de la proportionnalité au sens étroit veut qu'en principe cet acte prévoie lui-même des dérogations et permette ainsi à l'autorité de faire des exceptions si les circonstances le justifient. […] La règle de la proportionnalité au sens étroit est violée chaque fois que les circonstances d'un cas particulier font prévaloir l'intérêt privé au respect de la liberté sur l'intérêt public à l'application de la mesure restrictive." (Auer Andreas, Malinverni Giorgio, Hottelier Michel, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème éd, Stämpfli, Berne 2006, p. 111 s, N. 235 et 237).

En l'espèce, le droit d'opposition inscrit à l'article 4 de l'arrêté concernant les prestations en ligne du service cantonal des automobiles et de la navigation (RSN 761.42) est trop restrictif, en particulier la notion d'intérêt légitime, au regard des buts à atteindre et viole ainsi le principe constitutionnel de la proportionnalité au sens étroit.

Si les buts très hypothétiques avancés par le législateur doivent être admis dans l'appréciation du respect du principe de la proportionnalité, des motifs légitimes tout aussi hypothétiques doivent être reconnus aux automobilistes pour s'opposer à la publication de leurs coordonnées, tels que ceux admis par la Commission fédérale à la protection des données : "La multiplicité des usages possibles d'un registre publié, en particulier si l'on envisage les applications sous forme électronique, a pour conséquence que l'on ne peut exiger la démonstration d'un intérêt concret. Il faut cependant que les motifs avancés par la personne concernée soient exposés spécifiquement et qu'ils soient plausibles, sous l'angle de la protection des données et compte tenu de l'usage possible des données." (JAAC 2004/68 n°69 consid. 25). Les critiques de la doctrine (Mizel Cédric, Liste des détenteurs, protection des données et respect du législateur, in RDS 124 (2005) I, cahier n°2, p. 165 ss (p. 178 ss, N. 23 ss)) à propos de cette prise de position n'entrent pas en compte ici. Ces arguments sont repris dans le cadre d'une pesée d'intérêts pour apprécier le respect du principe constitutionnel de la proportionnalité au sens étroit et non pas dans celui de l'interprétation de la notion "d'intérêt légitime".

Ainsi, doit être considéré comme plausible l'utilisation des données des détenteurs pour les identifier, prendre connaissance de leurs mouvements et exploiter ces informations sans motif légitime, voire même les utiliser à leur insu et à leur détriment (JAAC 2004/68 n°69 consid. A). Ces arguments deviennent d'ailleurs de plus en plus plausibles avec les évolutions technologiques, et notamment celles des "Smartphones". Par ailleurs, même si cela reste heureusement un cas isolé et pas directement lié à la publication des données des détenteurs, il faut néanmoins se rappeler qu'un automobiliste a été battu à mort le 27 juin 2010 parce qu'il a refusé un constat à l'amiable suite à un accrochage bénin [2].

Quant à l'examen de la pesée entre les intérêts privés des détenteurs de véhicules de pouvoir s'opposer à la communication de leurs coordonnées et l'intérêt public à la communication de celles-ci, il peut rester ouvert, étant donné que le principe de la proportionnalité n'est pas respecté.

Publication des coordonnées des détenteurs de véhicules sous l'angle de la transparence

Le législateur a également avancé un motif de transparence pour justifier la publication des coordonnées des détenteurs de véhicules. (Mizel Cédric, Liste des détenteurs, protection des données et respect du législateur, in RDS 124 (2005) I, cahier n°2, p. 165 ss (p. 171, N. 10)).

La transparence des activités étatiques est une compétence exclusivement cantonale et la loi cantonale du 28 juin 2006 sur la transparence des activités étatiques (LTAE, RSN 150.50) impose aux autorités de communiquer des informations sur leurs activités de nature à intéresser le public à moins qu'un intérêt prépondérant privé ne s'y oppose (art. 8 LTAE). Elle précise qu'un tel intérêt doit être reconnu lorsqu'un document officiel contient des données personnelles et sa communication n'est pas autorisée par la législation relative à la protection des données (art. 23 al. 3 let. a LTAE). Quant à l'article 18 du règlement d'exécution du 13 juin 2007 de la loi sur la transparence des activités étatiques (RELTAE, RSN 150.500), il prévoit notamment que la Chancellerie d’État, les départements, services, offices, bureaux et établissements de l’administration cantonale doivent publier sur le site de l’État toute information de nature à intéresser le public.

En l'espèce, les détenteurs de véhicules refusant la communication de leurs coordonnées bénéficie d'un intérêt privé prépondérant au sens de l'article 23 al. 3 let. a LTAE puisque les conditions de communication d'une liste des détenteurs sous format papier et d'opposition à une telle communication en ligne viole le droit fondamental au respect de la vie privée contenu à l'article 13 de la Constitution fédérale et 11 de la Constitution neuchâteloise.

Par conséquent, la publication sous format d'un annuaire papier et les conditions à remplir pour s'opposer à la communication des coordonnées des détenteurs de véhicules ne peuvent être justifiées pour des motifs de transparence des activités étatiques.

Conclusions

Au vu de ce qui précède, le Préposé cantonal à la gestion de l'information est d'avis que la communication de l'identité et de l'adresse des détenteurs de véhicules à moteur par internet est conforme aux règles en matière de protection des données, mais pas sous le format d'un annuaire papier.

Un arrêté du Conseil d'État devrait être adopté pour que l'existence de l'annuaire papier soit conforme aux règles cantonales sur la protection des données, sans quoi il faudra cesser sa publication.

Il est également d'avis que les détenteurs de véhicules doivent pouvoir s'opposer à toute forme de communication à des tiers non légitimés en invoquant notamment que l'utilisation de leurs données peut permettre de les identifier, prendre connaissance de leurs mouvements et exploiter ces informations sans motif légitime, voire même être utilisées à leur insu et à leur détriment. Pour ce faire, il propose que l'article 4 de l'arrêté concernant les prestations en ligne du service cantonal des automobiles et de la navigation (RSN 761.42) soit modifié dans ce sens.

Par ailleurs, bien que la légalité de la communication des coordonnées des détenteurs de véhicules soit partiellement reconnue, le Préposé cantonal à la gestion de l'information tient à souligner qu'il s'agit d'une possibilité offerte par le droit fédéral et non pas d'un devoir et se pose la question de l'utilité de saisir cette opportunité offerte par la loi.

Comme indiqué précédemment, le niveau de la sécurité routière ne paraît pas être significativement moins bon dans les cantons du Jura et de Vaud, voire dans certains pays voisins, qui connaissent des régimes de communication beaucoup plus restrictifs, que dans celui de Neuchâtel. De plus, les conducteurs ne doivent répondre légalement de leurs fautes qu'envers les victimes d'infractions routières ou les autorités compétentes en matière de circulation routière. Dans tous les cas celles-ci peuvent aisément se procurer l'identité d'un détenteur de véhicule dont le numéro de plaque est connu. Le fait de ne pas être anonyme vis-à-vis des autorités et des victimes paraît dès lors amplement suffisant pour qu'un contrôle social efficace s'exerce et que les conducteurs se responsabilisent.

La communication à tout un chacun de l'identité d'un détenteur de véhicule apparaît être plus propice à l'exercice d'une "vengeance personnelle" sous diverses formes (comportements contraires aux valeurs défendues dans notre système juridique), l'assouvissement d'un désir de curiosité ou à un ciblage publicitaire qu'à une amélioration de la sécurité routière.

En Valais, 45'000 personnes ont téléchargé une application permettant d'obtenir les coordonnées des détenteurs de véhicules. Cette nouveauté a-t-elle plus augmenté le niveau de la sécurité routière ou celui de la satisfaction de la curiosité (malsaine ?) des gens ?

Par conséquent, le Préposé cantonal à la gestion de l'information invite le SCAN à évaluer la nécessité de communiquer inconditionnellement l'identité des détenteurs de véhicules et l'encourage vivement à y renoncer sous les formes actuelles. La solution déjà imaginée de communiquer cette information par l'intermédiaire du Guichet unique paraît être très bonne et nettement mieux respecter la personnalité des détenteurs de véhicules. Ainsi, il ne sera plus possible de requérir anonymement l'identité d'un automobiliste. Nul doute que cela devrait permettre à réduire drastiquement les curiosités inutiles.

[1] http://www.rsr.ch/la-1ere/programmes/le-journal-du-matin/?date=07-09-2009; http://www.tcs.ch /main/fr/home/dienstleistungen/news/schweiz/datenschutz.html

[2] http://www.leparisien.fr/yvelines-78/automobiliste-battu-a-mort-les-deux-suspects-nient-leur-participation-28-06-2010-981035.php