Demande d'accès à un rapport d'audit, recours à la CDP (2015.1145)

Observations sur le recours de Madame Z. contre la décision de la Commission de la protection des données et de la transparence du 8 décembre 2015

Observations

sur le recours de Madame Z. contre la décision de la Commission de la protection des données et de la transparence (ci-après la Commission) du 8 décembre 2015.

À propos de la recevabilité formelle du recours, le Préposé à la protection des données et à la transparence (ci-après PPDT) s'en remet à l'appréciation de la Cour.

La recourante prétend que la Commission a violé le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst féd.) en appliquant la CPDT-JUNE, car la réglementation d’exécution prévue à l’article 85 CPDT-JUNE n’a pas été adoptée.

Tout d’abord, le principe de la légalité signifie notamment que « tout acte étatique doit se fonder sur une base légale, adoptée par l’organe constitutionnellement compétent, et suffisamment précise pour que la volonté de ce dernier soit respectée ; il doit aussi se conformer à la loi et ne pas la violer. Ainsi, l’administration ne peut agir que si la loi le lui permet ; toute son activité doit donc reposer sur une base légale […] Ce principe a une fonction très importante puisqu’il est le garant du respect de la démocratie […], de la prévisibilité et de la sécurité du droit, ainsi que de l’égalité de traitement» (Zen-Ruffinen, Droit administratif, 2^ème éd., Helbing 2013, p. 48 N. 196).

Ensuite, le PPDT et la Commission sont deux autorités totalement indépendantes l’une de l’autre, avec des tâches légales bien différentes (art. 8 et 9 CPDT-JUNE). Quoi qu’en dise la recourante, la procédure se déroulant devant le PPDT n’aboutit pas à une décision (p. 9 du recours). Un procès-verbal constatant l’échec d’une conciliation n’est pas une manifestation unilatérale de volonté de l’autorité et il ne règle pas de façon obligatoire la situation juridique des administrés, dans une situation concrète, soit en créant des droits et/ou en imposant des obligations, soit en constatant leur existence, comme l’exige l’article 3 de la Loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RSN 152.130) pour qu’un acte d’une autorité soit qualifié de décision. Même en faisant une analogie avec la procédure civile (voir p. 8 s. du recours), on arrive au même résultat. La jurisprudence neuchâteloise a déjà eu l’occasion de rappeler qu’un procès-verbal du juge civil n’est pas une décision, sauf s’il traite la question de fond (RJN 1993 p. 65, consid. 2). La saisie de la Commission ne peut donc pas être assimilée à un recours, puisque seule une décision peut en être l’objet (art. 26 LPJA).

Au surplus, la procédure préalable à la saisine de la Commission est exclusivement soumise à la CPDT-JUNE puisque la LPJA se limite à fixer les règles générales de procédure que les autorités doivent suivre lorsqu'elles sont appelées à prendre des décisions administratives (art. 1 LPJA). Le renvoi de l’article 44 CPDT-JUNE à la législation sur la procédure et la juridiction administratives du canton siège de l’entité ne peut dès lors concerner que la procédure suivant la saisine de la Commission. Il n’est pas possible de renvoyer à l’application d’une loi pour les actes de l’administration et du PPDT qui n’entrent pas dans son champ d’application. L’application du délai de 30 jours prévu à l’article 34 LPJA pour saisir la Commission, ou toute autre analogie, n’est donc pas pertinente et serait contraire au principe de la légalité.

Enfin, la Commission a pour seules missions de rendre les décisions prévues par la CPDT-JUNE et adresser un rapport d’activité annuel aux autorités législatives et exécutives neuchâteloises et jurassiennes (art. 9 CPDT-JUNE). En matière de transparence, il ne lui appartient de décider que si la conciliation échoue ou si la convention, au sens de l'article 41 al. 3 CPDT-JUNE, n'est pas exécutée (art. 42 et 78 CPDT-JUNE). Sa décision ne doit porter que sur l’examen du bien-fondé de la demande d’accès au document requis au regard des articles 69 ss CPDT-JUNE. A la lecture de la CPDT-JUNE et comme elle l’a d’ailleurs déjà évoqué dans sa décision, la Commission n’a pas la compétence de se prononcer sur le fonctionnement du PPDT.

En l’espèce, la recourante prétend que la CPDT-JUNE est imprécise et pas suffisante pour traiter le litige en cause. Elle affirme qu’au vu « de la lacune rédhibitoire des dispositions d’exécution auxquelles il a été renoncé sans motif, les autorités d’application, et particulièrement le PPDT, sans base légale aucune, ou à tout le moins avec une base légale insuffisante, inventent la procédure au gré des affaires pendantes devant elles » (p. 6 du recours). Elle appuie son affirmation en estimant que cette « lacune » a conduit à « un droit d’être entendu aux contours variables » (p. 6 du recours), à l’adoption d’une « clause pénale à signer par les parties lors de l’audience de conciliation » (p. 7 du recours) et à « l’absence d’un délai » (p. 8 du recours).

Les deux premiers griefs cherchant à soutenir que la Commission a violé le principe de la légalité en appliquant la CPDT-JUNE concernent exclusivement des actes du PPDT. Ils ne pouvaient donc pas faire l’objet d’une décision de la Commission et encore moins d’un recours. Ils sont dès lors mal fondés.

Quant au troisième, comme l’a souligné la Commission dans sa décision, «Le tiers concerné semble perdre de vue que l’article 42 CPDT-JUNE ne fixe aucun délai pour la saisine de la commission non par omission, mais par la volonté des législateurs concernés : le Rapport du Conseil d’État au Grand Conseil à l’appui du projet de décret portant approbation de la convention, du 9 mai 2012, indique expressément que « La convention ne prévoit pas de délai pour saisir la commission. Il faut cependant qu’il y ait encore un intérêt actuel à effectuer une telle démarche » (consid. 1c).

La recourante ne démontre pas mieux que lors de la saisie de la Commission, en quoi la démocratie, la prévisibilité et la sécurité du droit, ainsi que l’égalité de traitement seraient touchées par l’absence de délai dans la CPDT-JUNE. Elle oublie notamment que le procès-verbal n’est pas une décision au sens de la LPJA et que cette dernière n’est pas applicable aux actes préalables à la saisine de la Commission, et plus particulièrement le délai de 30 jours prévu à son article 34.

Elle fait aussi une lecture incomplète de la CPDT-JUNE en affirmant « que l’absence de délai conduit à laisser le tiers intéressé indéfiniment à la merci de requérant-e-s avec comme seule protection les principes généraux du droit administratif » (p. 9 recours). Comme l’a souligné la Commission, le droit d’accès aux documents officiels n’est limité ni par l’écoulement du temps, ni par le nombre de demandeurs. Ce droit, découlant de la Constitution neuchâteloise (art. 17), conduit indubitablement à ce qu’un document concernant des tiers intéressés puisse faire l’objet à tout moment d’une demande d’accès. Le cas de figure évoqué par la recourante peut facilement être évité puisque la CPDT-JUNE permet au tiers intéressé, le cas échéant, de saisir lui-même et gratuitement la Commission s’il désire que la question soit tranchée, afin qu’il puisse dormir paisiblement sur ses deux oreilles, afin de ne plus avoir à se préoccuper de l'accessibilité ou non du document dans lequel il figure.

Il n’est à nouveau pas démontré que le principe de la légalité serait violé par l’absence d’un délai dans la CPDT-JUNE pour saisir la Commission. Ce grief est donc également mal fondé.

La recourante n’a, par conséquent, pas réussi à démontrer que la CPDT-JUNE serait suffisamment imprécise et causerait des imprévisibilités au point que la Commission aurait violé le principe de la légalité en l’appliquant dans la présente cause.

La recourante prétend que le seul fait nouveau entre la première séance de conciliation et la reprise de la présente procédure est l’issue de la procédure pénale par un classement. Mais elle oublie qu’il y en a un deuxième, c’est-à-dire le rapport d’audit requis n’a finalement jamais été intégré au dossier pénal.

Pour le surplus, le PPDT s’en remet à ses premières observations et à la décision de la Commission.

Le PPDT invite la Cour à rejeter le recours contre la décision du 8 décembre 2015 de la Commission de la protection des données et de la transparence.