Aide-mémoire pour l'installation d'une vidéosurveillance

Depuis le 1^er octobre 2022, la CPDT-JUNE a été révisée.

Il faut désormais établir une AIPD dans le cadre de l'élaboration du rapport.

Les règlements adoptés avant cette date ne doivent pas être pris comme modèle, mais plutôt celui proposé ci-dessous.

Non seulement la base légale doit être soumise, mais également le rapport qui y est lié.

Le présent document a pour but d'aider les communes qui désirent installer des caméras pour surveiller leur domaine public.

Installer une caméra de surveillance n'est pas un acte anodin. En effet, la protection de la population contre la vidéosurveillance est garantie par les constitutions fédérale et cantonale. Le Tribunal fédéral a récemment déclaré, en modifiant son avis exprimé dans de précédentes décisions, que :

"La vidéosurveillance, quel que soit son type, cause une atteinte au respect de la vie privée. Le degré de cette atteinte peut certes varier en fonction des différentes techniques utilisées - vidéosurveillance en temps réel, avec enregistrement, avec traitement informatisé des données - mais l'atteinte existe dans tous les cas. En effet, une installation de vidéosurveillance permet d'obtenir des informations sur un individu, sa présence à un endroit donné, son comportement, voire ses habitudes ou ses relations sociales. Le fait qu'il ne s'agit que d'une simple faculté donnée à l'autorité, qui n'en fera pas usage systématiquement, n'y change rien. En outre, la simple présence de caméras peut être vécue comme intrusive par les individus concernés, qui ne savent pas si les caméras sont actives et si quelqu'un les observe effectivement. En définitive, comme les autres types de vidéosurveillance, la surveillance en temps réel cause une atteinte au respect de la vie privée, de sorte qu'elle doit reposer sur une base légale" (^{Arrêt du Tribunal fédéral non publié du 13 octobre 2010, 1C_315/2009}).

Les autorités ne peuvent donc restreindre cette garantie constitutionnelle que si la pose d'une caméra est justifiée par un règlement communal et qu'elle constitue l'ultime moyen pour assurer l'ordre, la tranquillité publique, ou la sécurité contre une menace ou un trouble concret.

Par exemple, une commune a jugé que la vidéosurveillance peut être évitée par des mesures telles que le renforcement de l'éclairage, la multiplication des rondes par la police de proximité, la mise à ban d'un endroit. Une autre commune a constaté que les rondes de la police de proximité ont un effet très bénéfique sur les actes d'incivilité (^{L'Express du 15 février 2012, p.3}).

Une commune neuchâteloise a d'ailleurs refusé un projet de vidéosurveillance dans une école. Un conseiller général a relevé dans ce cas que : "[…] Cette technologie va dans le sens d’une société répressive. Nous préférons que d’autres pistes soient privilégiées. Le passage de patrouilles nous semble plus efficace que l’installation de caméras […]. Même si ces caméras ne fonctionneront que la nuit et le dimanche, elles seront présentes, les enfants auront l’impression d’être regardés […]. Cela dénote d’une éducation par la surveillance et la répression, non par l’exemple et la confiance. C’est donc contraire aux valeurs fondamentales […] " (^{L'Express du 25 février 2012, p. 7}).

Il existe trois types de vidéosurveillance :

1. dissuasive,

2. à titre d'observation,

3. invasive (^{Rapport de septembre 2007 du DFJP sur la vidéosurveillance exercée en vue d'assurer la sécurité dans les gares, les aéroports et les autres espaces publics}).

Seules les deux premières font l'objet de cet aide-mémoire, car la troisième est réservée à la police cantonale.

1. La vidéosurveillance dissuasive a pour but de prévenir la mise en danger et les perturbations de la paix juridique par des actes imputables à l'homme. Elle se fait normalement de manière permanente et est repérable. Elle consiste habituellement à utiliser des dispositifs qui enregistrent les signaux visuels et rendent possible l'identification des différentes personnes dont l'image a été enregistrée.

   • Les données acquises lors d'une vidéosurveillance effectuée à ce titre peuvent, dans la mesure où elles ont été enregistrées, être évaluées à un moment ultérieur et utilisées à des fins répressives. Les autorités compétentes peuvent ainsi, par exemple, clarifier un comportement punissable, analyser des atteintes graves à des biens juridiques et rechercher l'auteur de l'infraction.

2. La vidéosurveillance à titre d'observation vise à prévenir les dérangements techniques qui pourraient affecter le bon déroulement et l'état des installations (par exemple la régulation du trafic et du flux de personnes).

Cet aide-mémoire a l'ambition de guider les autorités à travers les étapes indispensables à effectuer avant l'installation d'une vidéosurveillance. Cependant, il n'a pas la prétention d'être exhaustif. Il cherchera à évoluer en même temps que les préoccupations des communes.

Avant d'entamer un processus de mise en place de vidéosurveillance, il est bon de se rappeler qu'une enquête relativise l'utilité de la vidéosurveillance. En 2008 à Lyon, 219 caméras ont permis d'arrêter 200 individus, alors que cette ville a connu 20'604 cas de délinquance sur la voie publique. L'efficacité est donc de l'ordre de 1 %.

Lyon a connu une baisse de 33 % de cette délinquance entre 2003 et 2008 en préconisant la pose de caméras, alors que Villeurbanne a connu une diminution de 48 % sans l'utilisation d'une seule caméra (^{http://bugbrother.blog.lemonde.fr/2010/07/28/limpact-de-la-videosurveillance-est-de-lordre-de-1/}).

"Au Royaume-Uni, les investissements de plusieurs milliards de dollars effectués dans des systèmes de caméras de surveillance en circuit fermé au cours des dernières années n'ont pas eu l'effet escompté.

Selon l'inspecteur de police Mike Neville, responsable du Bureau des images, identifications et détections visuelles (Viido) de la police de Londres, l'utilisation de cette technologie est jusqu'ici un "véritable fiasco" […] Les criminels, dit l'inspecteur de police de Scotland Yard, ne craignent pas ces caméras. [...]"(^{http://www.radio-canada.ca/nouvelles/International/2008/05/06/004-cameras_uk.shtml}).

Par ailleurs, un conseiller général neuchâtelois a pertinemment relevé que la vidéosurveillance "[…] c’est comme avec les radars sur la route, les automobilistes freinent juste à leur hauteur, ce qui ne les empêche pas de rouler à des vitesses excessives avant et après. Les caméras ne vont faire que déplacer le problème ou alors les vandales se muniront tout simplement de cagoules pour commettre leurs méfaits […]." (^{L'Express du 10 décembre 2011, p. 9}).

Cette remarque est indirectement confirmée par un administrateur communal s'exprimant à propos de la surveillance par des agents de sécurité : "[…] cette mesure a été jugée insuffisante […]. Les attroupements de jeunes gens se sont déplacés et les déprédations se sont poursuivies […]". Pourquoi en irait-il autrement avec la vidéosurveillance ? (^{L'Express du 15 février 2012, p. 3}).

Par conséquent, avant tout investissement, il semble indispensable d'évaluer la véritable nécessité d'installer une vidéosurveillance. Pour certains, la présence d'une caméra est rassurante, mais elle peut avoir l'effet inverse: si une caméra est installée, c'est bien parce que le lieu en question n'est pas sûr.

Les autorités qui restent convaincues de l'utilité de la mise en place d'une vidéosurveillance doivent résoudre les questions ci-dessous.

La vidéosurveillance doit être limitée aux cas où des mesures moins radicales ne permettent pas d’atteindre le but recherché. Par conséquent, l’installation d’une vidéosurveillance nécessite une analyse préalable des risques et des mesures possibles en tenant compte du but poursuivi.

Il faut considérer les moyens existants, les avantages et désavantages de la vidéosurveillance et déterminer son but précis.

En particulier, il convient de se poser les questions suivantes (^{Aide-mémoire fribourgeois n°6 sur la surveillance vidéo, p. 2}) :

1. Quel est le but visé par la vidéosurveillance ? (protéger un objet, un immeuble, un monument, les personnes, les usagers du lieu) ;

2. La vidéosurveillance est-elle nécessaire pour atteindre le but relevé au point 1 ? Quels sont les moyens possibles moins radicaux que la vidéosurveillance (par exemple patrouille, verrouillages complémentaires, renforcement des portes, système d’alarme) pour atteindre le même but ? Certains moyens technologiques permettent de respecter davantage la personnalité que d'autres. Il est par exemple possible de "flouter" les visages et de les "déflouter" en cas de besoin ;

3. La vidéosurveillance prévue est-elle apte à atteindre le but relevé au point 1 ? Le moyen utilisé doit être en adéquation avec le but de la vidéosurveillance. Par exemple, si le but principal est de protéger la vie, l’intégrité physique et sexuelle de personnes dans un garage souterrain, la surveillance sera effectuée en direct, avec la possibilité d’intervenir immédiatement en cas d’urgence. L’enregistrement seul des images peut éventuellement avoir un rôle préventif et d'identification des auteurs de l'infraction et ne permettra pas d'atteindre le but initial. En revanche, si l’objectif est de protéger un bâtiment contre le vandalisme, une surveillance à posteriori pourrait suffire en raison de l’effet préventif de la présence d’une caméra, mais ce dernier est toujours plus court car les auteurs d'infractions s'adaptent toujours plus vite à la présence de caméras;

4. La technologie utilisée pour la vidéosurveillance est-elle celle qui porte le moins atteinte à la vie privée de la population ? Par exemple, les images seront floutées si la reconnaissance des personnes n'est pas indispensable; une caméra ne sera pas en fonction toute la journée si l'objet à protéger, l’objet ciblé / visé n'est victime de vandalisme que la nuit.

5. Une AIPD a-t-elle été effectuée ?

Les autorités communales sont vivement encouragées à répondre à ces questions avant de trop avancer dans leurs démarches, en particulier avant d'établir le rapport adressé à l'organe décisionnel compétent en vue de l'adoption de la base légale nécessaire. Si les réponses aux points 1, 3, ou 4 sont négatives, la vidéosurveillance ne pourra pas être envisagée.

Bien évidemment, le PPDT est à leur disposition pour les soutenir dans leurs réflexions.

A noter qu'après l’installation d’une vidéosurveillance, le PPDT peut effectuer des contrôles dans le cadre de ses compétences et exiger le retrait d'une caméra si les conditions ne sont pas ou plus remplies.

Le rapport d'évaluation du bien-fondé de l'installation d'une vidéosurveillance doit contenir au moins les éléments suivants :

1. les atteintes contre des personnes ou des biens ayant eu lieu ou fortement susceptibles de se réaliser ;

2. le résumé du rapport AIPD.

3. le but poursuivi par la vidéosurveillance ;

4. les mesures remplacées par la vidéosurveillance (par exemple des patrouilles de police) et, si possible, une estimation du coût ;

5. les mesures qui évitent la mise en place d'une vidéosurveillance (par exemple des heures de fermeture d'un endroit) et, si possible, une estimation du coût ;

6. les autres mesures prises pour assurer la sécurité des lieux ;

7. les motifs justifiant, pour la commune, l'installation d'un système de vidéosurveillance (par exemple les infractions déjà commises dans un secteur) ; la justification passe incontournablement par la réponse à ces deux questions :

   • les atteintes aux personnes ou aux biens nécessitent-elles vraiment le recours à la vidéosurveillance ?

   • pourquoi la vidéosurveillance est-elle plus apte que les autres mesures à assurer la réalisation du but poursuivi ?

8. un descriptif des lieux d’installation et du matériel utilisé, y compris l'existence et la portée d'un éventuel système de cryptage ou de floutage des données et l’enregistrement des données ;

9. une estimation du coût de la vidéosurveillance ;

10. un plan précis définissant l’emplacement de chaque caméra avec son champ de prise de vue et sa portée (dimensions) ;

11. les avis préalables des entités propriétaires et exploitantes des bâtiments se trouvant dans le champ des caméras (par exemple le préavis du département de l'instruction publique dans le cadre des écoles primaires) ;

12. les horaires d’utilisation et la durée de conservation des bandes ;

13. la liste des personnes (et leur fonction) habilitées à visionner les données et les modalités de visualisation.

Que le but de la vidéosurveillance soit la dissuasion ou l'observation, les autorités ont le choix d'enregistrer ou non les images. L'absence d'enregistrement doit être privilégiée lorsque ce mode convient car il porte moins atteinte à la personnalité de la population. En outre, les images doivent être floutées lorsque la reconnaissance des personnes n'est pas nécessaire.

Une vidéosurveillance sans enregistrement, voire factice, doit faire, au minimum, l'objet d'un règlement de l’organe exécutif de la commune.

De même, en cas d'enregistrement, et quel que soit le mode de stockage des images, le droit cantonal et communal impose l'adoption d'un règlement par l’organe législatif des communes.

• Soit le règlement de police est révisé en introduisant les principes généraux et une délégation de compétence au Conseil communal qui devra adopter un règlement pour toute nouvelle vidéosurveillance, après avoir mis en œuvre l'étape 1, décrite ci-dessus.

• Soit le l’organe législatif adopte un règlement pour l'installation de chaque caméra après la mise en œuvre de l'étape 1, décrite ci-dessus.

A relever que peu importe le lieu visionné par les caméras (patrimoine privé, bus, etc.), les entités soumises à la Convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE) doivent respecter les règles en matière de vidéosurveillance à partir du moment où elles traitent les données (enregistrement, visionnage, etc.).

Préalablement, les autorités doivent être attentives au fait qu'elles ne peuvent pas élaborer un règlement général de vidéosurveillance, car il doit au moins contenir les éléments spécifiques suivants :

• l'entité responsable ;

• le but poursuivi ;

• la possibilité d'enregistrer les images, et cas échéant, la durée de conservation des données (en principe 96 heures au maximum) ;

• les mesures organisationnelles et techniques propres à assurer l'intégrité, la disponibilité et la confidentialité des données ;

• l'organe auprès duquel la personne concernée peut faire valoir ses droits ;

• le cercle des personnes autorisées à consulter les données ;

• les personnes autorisées à gérer la vidéosurveillance ;

• l'objet surveillé.

Au surplus, les communes ont la possibilité d'ajouter que les privés n'ont pas le droit de filmer sur le domaine public.

Le règlement ci-après n'est qu'un exemple qui sera adapté à chaque situation.

Si les conditions légales pour vidéosurveillance sont remplies, l'autorité responsable doit s'assurer que les principes indiqués ci-après soient respectés (^{Aide-mémoire fribourgeois n°6 sur la surveillance vidéo, p. 3 s}) :

Les caméras doivent être installées à un endroit visible; si nécessaire, il faut les protéger contre le vandalisme (par exemple par une grille protectrice).

Le responsable de la surveillance vidéo doit informer les personnes qui se trouvent dans la zone surveillée qu’un système de vidéosurveillance y est installé (par exemple par un panneau visible et lisible); cet avis doit fournir les informations principales. Il indique au minimum la base légale sur laquelle se fonde la vidéosurveillance et l'entité responsable. Il est vivement conseillé d'ajouter le but de la surveillance, le fait que les personnes peuvent être reconnues et identifiées par la caméra, et, le cas échéant, la durée de l’enregistrement.

Les personnes concernées peuvent accéder à l'enregistrement de leur image; l’avis doit aussi indiquer auprès de qui le droit d’accès peut être exercé.

Les images filmées ne peuvent être utilisées que dans le but déclaré ou découlant des circonstances. Par exemple, si une caméra, installée dans un garage souterrain pour empêcher les atteintes aux personnes, capte par hasard des élèves fumant un joint, ces images ne peuvent pas être utilisées.

Cependant, la découverte d’une infraction par le moyen d’une vidéosurveillance effectuée en violation des règles relatives à la protection des données peut, parfois permettre de poursuivre l’auteur ainsi identifié. Pour ce faire, l'entité responsable se doit de mettre en balance la gravité des infractions qu’il s’agit de poursuivre et l’importance du bien juridique mis en cause par ce moyen de preuve. Le maintien de la sécurité, de la tranquillité et de l’ordre public constitue certes un objectif important. Mais il ne peut justifier l’emploi de tout moyen.

En revanche, lorsque la vidéosurveillance est effectuée de manière licite, elle peut servir à prouver des infractions même mineures, pour autant qu’elles entrent dans le champ des buts déclarés par la vidéosurveillance. Ainsi un vol de quelques dizaines de francs peut être prouvé sur la base d’un enregistrement effectué dans les transports publics. Par contre, un propriétaire de chien qui laisse son animal souiller une place publique ne sera pas inquiété si la vidéosurveillance n'est installée que dans le but de garantir la sécurité de l'endroit.

Le visionnement systématique, généralisé et non "personnalisé" des enregistrements effectués, sans indice d’infraction, est interdit. À supposer que les moyens personnels ou techniques à disposition la rendent possible, une surveillance indirecte, successive et généralisée de toutes les personnes observées s’avère d’emblée incompatible avec le respect des libertés en cause. La police, même judiciaire, ne peut pas se servir de tels enregistrements pour détecter des infractions, pour " aller à la pêche " aux éventuels fauteurs de trouble (^{Vidéosurveillance et risques dans l'espace à usage public. Travaux du CETEL n°55, octobre 2006. Université de Genève, p. 83 s.}).

Les données ne peuvent pas être transmises ou vendues à un tiers; la communication des données enregistrées est interdite sauf dans les cas prévus par la loi.

La caméra ne surveille que la zone absolument nécessaire pour atteindre le but prévu (par exemple la caméra, dont le but est de protéger une école contre le vandalisme, doit viser les murs du bâtiment et non l’espace entier autour de l’école).

Les personnes non concernées doivent avoir la possibilité d’éviter le champ de la caméra (pas de "passage obligé", pas de surveillance vidéo "totale").

La caméra n'est pas dirigée sur des endroits tels que des maisons privées, des fenêtres d’immeubles, salles de bain, toilettes ou cabines d’essayage, chambres d’hôpital, etc. afin de respecter la sphère privée de l’individu.

La caméra ne peut être active que pendant le temps nécessaire pour atteindre le but (par exemple : la caméra qui surveille un passage souterrain pour piétons très fréquenté pendant la journée fonctionnera uniquement durant la nuit).

L’organe public vérifie régulièrement si la surveillance est encore nécessaire et met fin à la surveillance si l’objectif est atteint.

Le responsable du système doit prendre les mesures organisationnelles et techniques appropriées afin de protéger les données personnelles contre tout traitement non autorisé (visionnement ou manipulation des images); par exemple :

• seules les personnes autorisées ont accès aux écrans des caméras ;

• les enregistrements doivent être conservés dans un endroit sûr et un local fermé ;

• le personnel traitant ces données doit être instruit de façon adéquate. Le personnel sera surveillé et contrôlé quant au respect des mesures de sécurité et de protection des données.

Il convient:

• d’utiliser des technologies favorables à la protection des données (par exemple des "privacy filters" qui reconnaissent et brouillent les visages filmés en direct, en respectant ainsi la sphère privée des personnes non concernées qui se trouvent dans le secteur surveillé. Si les enregistrements sont nécessaires à l’identification d’une personne – par exemple lors d’une procédure pénale – le brouillage peut être enlevé;

• de renoncer aux caméras factices : leur utilisation est à déconseiller parce que ces attrapes trompent les personnes concernées et violent ainsi les règles de la bonne foi; en tout état de cause elles sont soumises aux mêmes conditions que les caméras effectives.

S’il s’agit d’une surveillance en direct (observation sur un moniteur), un enregistrement n’est pas nécessaire et n'est donc pas admissible, sauf en cas d’atteinte observée sur des personnes ou des biens.

S’il s’agit d’une surveillance indirecte (à posteriori), les données enregistrées doivent être effacées au plus vite, par exemple 24 heures après l’enregistrement et si aucun événement n’a été constaté dans ce délai.

N.B. Les images constatant une atteinte ne seront transmises qu’à l’organe compétent de poursuite pénale (ministère public, juge, police, etc.) et il n’est pas admissible d’en garder des copies.

Si un sous-traitant intervient au-delà de l'installation du système, les autorités se doivent d'établir un contrat spécifique (voir modèle) et vivement invité à parcourir la page dédiée à ce sujet (sous-traitance).

L'article 8 CPDT-JUNE prévoit que tous les projets d’actes législatifs ayant un impact sur la protection des données doivent être soumis au PPDT.

Par conséquent, les entités doivent lui soumettre leur projet de base légale pour la mise en place d'une vidéosurveillance avant son adoption définitive, c'est-à-dire :

• l'AIPD, ainsi que

• le rapport à destination des autorités, et

• le projet de base légale.

L'article 48 CPDT-JUNE prévoit aussi que le PPDT doit se prononcer sur tous les projets d'installation concrète de systèmes de vidéosurveillance. Pour ce faire, les entités sont invitées à remplir le formulaire de pose de caméras de vidéosurveillance.

Le PPDT reste également à disposition pour renseigner les autorités tout au long de l'élaboration de leur projet.