Rapport 2025

L’année 2025 a confirmé avec force, si cela devait encore se faire, que la protection des données et la transparence ne sont plus des questions périphériques de l’action publique (voir le bilan). Elles se situent toujours davantage au cœur même de la légitimité administrative. Partout en Europe et en Suisse, les débats relatifs à l’intelligence artificielle, à la gouvernance des données, au recours aux services numériques et à l’accès aux documents officiels ont rappelé une évidence : l’innovation publique ne saurait se développer au détriment des droits fondamentaux.

Ce contexte a été marqué par plusieurs évolutions importantes. L’entrée en application des premières obligations européennes en matière d’intelligence artificielle, l’adoption de l’identité électronique, l’attention accrue portée à la traçabilité des traitements de données, ainsi que la hausse des demandes d’accès aux documents officiels ont illustré une attente croissante de la société ; comprendre ce que fait l’État, sur quelle base et avec quelles garanties. La protection des données n’est plus seulement perçue comme une exigence de sécurité ou de confidentialité ; elle apparaît aussi toujours davantage comme une condition de confiance. Quant à la transparence, elle ne se résume plus à l’accès à des documents ; elle participe à consolider les piliers d’une culture démocratique dans laquelle l’administration doit pouvoir rendre compte de son action.

C’est dans ce cadre en évolution permanente que s’inscrit l’activité du Préposé à la protection des données et à la transparence des cantons du Jura et de Neuchâtel (PPDT). L’union de ces deux matières au sein d’une même autorité a déjà fait couler de l’encre par le passé. Aujourd’hui, on constate de plus en plus qu’elles ne s’opposent pas, elles s’équilibrent. La transparence ne justifie pas la divulgation de toute information, de même que la protection des données ne saurait servir de prétexte à l’opacité. Toute la difficulté, mais aussi toute la valeur de traiter les deux sujets, réside dans l’articulation concrète de ces deux principes.

Le présent rapport montre combien cette articulation se joue dans des situations très diverses et souvent très concrètes. Derrière chaque dossier se trouvent des interrogations sur la communication d’un document, la diffusion d’informations en ligne, l’accès à un dossier, l’usage d’un outil numérique, la transmission de données à un tiers, leur conservation ou encore la mise en place d’un système de vidéosurveillance. Ces questions peuvent paraître techniques. Elles sont en réalité profondément liées au fonctionnement de l’État de droit. Elles touchent à la manière dont l’autorité publique traite les personnes, organise ses procédures, utilise les technologies et assume sa responsabilité.

L’activité de l’année 2025 confirme à cet égard le rôle essentiel de conseil et d’accompagnement prévus dans la CPDT-JUNE. Une part importante des dossiers traités concerne des avis, prises de position ou des assistances données aux entités soumises à la Convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE). Cette dimension préventive est fondamentale. Elle permet souvent d’éviter des erreurs, d’éclairer une pratique avant sa mise en œuvre ou d’aider une autorité à trouver un équilibre juridiquement correct entre ses impératifs de fonctionnement et les droits des personnes concernées. Une administration qui sollicite un avis avant d’agir démontre déjà une forme de maturité institutionnelle.

Le rapport met également en lumière l’importance du travail mené en amont des projets législatifs. Les consultations sur des textes touchant des domaines aussi variés que la vidéosurveillance, l’action sociale, l’enseignement, les archives, les ressources humaines ou encore l’identité électronique montrent bien que la protection des données et la transparence traversent aujourd’hui l’ensemble du droit public. Elles ne constituent plus un domaine spécialisé réservé à quelques experts. Elles sont devenues des paramètres ordinaires de la qualité normative et de la bonne administration.

La question de la vidéosurveillance demeure, comme les années précédentes, particulièrement sensible. Le nombre de règlements examinés et de systèmes validés rappelle que le recours à ces dispositifs continue de progresser. Cette évolution doit être accompagnée avec rigueur. La banalisation des technologies de surveillance ne doit jamais conduire à banaliser leurs effets sur les libertés individuelles. Chaque caméra implique une base légale, une finalité déterminée, une proportionnalité dans le dispositif retenu et des garanties quant à l’accès aux images, à leur conservation et à la sécurité du système. Ce constat s’impose d’autant plus au regard de l’évolution des capacités des caméras et la réduction des coûts en parallèle.

Afin que la population puisse savoir où les entités la surveillent à l’aide de la vidéosurveillance, les caméras sont désormais inventoriées sur les guichets cartographiques des cantons de Neuchâtel et Jura.

Les procédures de conciliation et les surveillances entreprises durant l’année illustrent une autre facette essentielle de l’activité. Qu’il s’agisse d’un refus d’accès à un document officiel, d’une communication problématique de données personnelles ou d’une base légale pas assez étayée, le rôle de l’autorité est d’apporter méthode, clarté et équilibre. Ces procédures contribuent à renforcer la confiance dans les institutions et à désengorger les autorités judiciaires.

Le rapport souligne aussi l’importance croissante de la sensibilisation et de la formation. Dans un environnement administratif marqué par la numérisation, l’externalisation de certains services et l’apparition d’outils intégrant des fonctionnalités d’intelligence artificielle, les règles applicables doivent être comprises et assimilées par les acteurs de terrain. La conformité ne se décrète pas. Elle se construit par l’information, la pédagogie et l’anticipation. À cet égard, les guides, formations, conférences, interventions et ressources mises à disposition sur le site www.ppdt-june.ch jouent un rôle déterminant.

L’année 2025 confirme enfin que la protection des données et la transparence ne doivent pas être vues uniquement comme des contraintes extérieures au bon fonctionnement de l’administration. Une entité digne de confiance doit savoir pourquoi elle collecte des données, comment elle les protège, combien de temps elle les conserve, à qui elle peut les communiquer et dans quelle mesure elle doit permettre leur accès au public. Elle ne se définit plus seulement par son efficacité, mais aussi par sa capacité à démontrer qu’elle agit dans le respect des droits fondamentaux.

Le présent rapport souligne au demeurant un travail patient, concret et essentiel. Il montre que les cantons du Jura et de Neuchâtel disposent, à travers leur autorité commune, d’un outil indispensable pour accompagner les transformations de l’action publique sans renoncer aux principes qui fondent sa légitimité. À l’heure où l’État renforce sa transformation numérique, est interconnecté et exposé à des attentes croissantes de contrôle démocratique, cette mission apparaît plus nécessaire que jamais. Protection des données personnelles et transparence des activités étatiques ne constituent pas deux exigences concurrentes, mais les deux piliers d’une administration moderne, responsable et respectueuse des personnes.

La convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE), entrée en vigueur le 1^er janvier 2013, révisée le 1^er octobre 2022, a  institué un préposé à la protection des données et à la transparence (PPDT) commun pour les cantons du Jura et de Neuchâtel, ainsi qu'une Commission de la protection des données et de la transparence (CPDT).

Le PPDT s'occupe non seulement de la protection des données personnelles traitées par les autorités cantonales et communales¹, mais aussi de la transparence de ces dernières.

Il est principalement chargé dans ces deux domaines de :

• Promouvoir la protection des données et la transparence, en informant et sensibilisant le public et les entités soumises à la CPDT-JUNE au sujet des principes inscrits dans cette dernière.

• Assister et conseiller le public et les entités soumises à la CPDT-JUNE à propos des sujets régis par cette dernière.

• Se prononcer sur les projets d’actes législatifs ayant un impact sur la protection des données et la transparence.

• Se prononcer sur les projets de vidéosurveillance des entités soumises à la CPDT-JUNE.

• Concilier les parties lorsqu'il est saisi d'une requête parce qu'une entité soumise à la CPDT-JUNE n'a pas pleinement accepté une demande fondée sur cette dernière.

• Surveiller activement les entités soumises à la CPDT-JUNE pour vérifier qu'elles appliquent correctement la convention, et émettre des recommandations lorsqu'un manquement est constaté (exclusivement en matière de protection des données).

• Saisir la CPDT lorsque la CPDT-JUNE le lui permet.

• Tenir le registre public des fichiers.

• Rendre un rapport annuel d'activité aux gouvernements et parlements des deux cantons.

Monsieur Christian Flueckiger, avocat, docteur en droit, a été désigné pour occuper le poste de préposé à la protection des données et à la transparence (PPDT) pour un mandat de cinq ans, renouvelable tacitement.

Le PPDT est nommé conjointement par le Gouvernement jurassien et le Conseil d'État neuchâtelois, mais il s'acquitte de ses tâches de manière totalement autonome et indépendante. Il ne peut recevoir aucune instruction pour les activités qu'il doit accomplir. Il dispose de son propre budget.

Son taux d'activité est de 100 % et il bénéficie d'une collaboratrice administrative travaillant à 80 %.

Le PPDT doit promouvoir la protection des données et la transparence, en informant et sensibilisant le public et les entités soumises à la CPDT-JUNE au sujet des principes inscrits dans cette dernière (article 8 alinéa 1 CPDT-JUNE).

La promotion de la protection des données et de la transparence passe principalement par quatre vecteurs, soit le site internet www.ppdt-june.ch, les newsletters/flux RSS, les formations et les médias.

Le premier s’étoffe quotidiennement dans le but de répondre au mieux aux questions que se posent le public et les entités soumises à la CPDT-JUNE.

Un flux RSS/newsletters permet d’être informé périodiquement des nouveautés. Il suffit de s’y inscrire en cliquant sur l’icône adéquate de la page d’accueil (www.ppdt-june.ch).

La rubrique des guides et aide-mémoire est régulièrement complétée afin de sensibiliser au mieux les entités soumises à la CPDT-JUNE et le public. Tous sont accessibles sous ce lien : Guides pratiques.

Le PPDT a planifié 8 formations dont la liste est détaillée sous ce lien : Conférences et mandats.

Ses activités ont également fait l'objet d'un passage dans les médias, dont les principales références figurent sous ce lien : Revue de presse.

Le PPDT doit assister et conseiller le public et les entités soumises à la CPDT-JUNE à propos des sujets régis par cette dernière (article 8 alinéa 3 CPDT-JUNE).

Environ 35 % de l'activité du PPDT consiste à répondre aux questions de l'administration et du public. Le sujet de la protection des données provoque davantage de questions que celui de la transparence des activités étatiques, comme les statistiques présentées ci-après le démontrent (voir Statistiques).

Durant l'année du rapport, le PPDT a publié 23 avis et prises de position en matière de protection des données et 7 en matière de transparence.

AVIS ET PRISES DE POSITION PUBLIÉS EN MATIÈRE DE PROTECTION DES DONNÉES :

1. Accès à un document officiel figurant dans une procédure (2025.5769)

2. Déclaration des intérêts des députés neuchâtelois (2025.5733)

3. Communication de la confirmation de l'obtention d'un diplôme (2025.6018)

4. Communication sur internet du résultat de contrôles de produits (2025.5726)

5. Accès au nom de l'exploitant de terrains agricoles (2025.5687)

6. Supervision du sous-traitant (2024.5485)

7. La mise en place d'une carte d'avantages pour les citoyens, comprenant l'élaboration d'un fichier, peut se fonder sur un règlement du Conseil communal en l'absence de données sensibles (dossier 2025.5978).

8. Les compagnies de transports présentes dans les cantons de Neuchâtel ou/et Jura ne sont pas soumises aux règles de protection des données de la CPDT-JUNE. Une demande d'accès à ses propres données doit donc être effectuée selon les modalités de la LPD (dossier 2025.6020).

9. Un promoteur immobilier n'est pas en droit de recevoir une liste d'adresses des habitants, car le but est commercial (dossier 2025.5986).

10. La personnalité des personnes défuntes n’est pas protégée par le Code civil, ni par les règles de protection des données. En revanche, la personnalité des proches reste protégée, notamment si la publication relative aux personnes décédées peut leur porter atteinte. Même si la probabilité d'atteindre la personnalité de proches, en publiant sur internet les détails des sépultures, est faible, elle n'est néanmoins pas nulle. Par exemple, si une personne migrante fuyant son pays décède, la publication pourrait indiquer à un gouvernement malintentionné où se trouvent les proches, voire les descendants qui pourraient risquer quelque chose (dossier 2025.5953).

11. Les litiges relatifs à l'accès à un dossier fiscal d'un défunt ne sont pas soumis aux règles de la CPDT-JUNE. Sous l’angle des règles de protection des données, il ne s’agit pas d’une demande d’accès « à ses propres données personnelles », au sens des articles 31 ss CPDT-JUNE. De plus, les données d’un défunt ne sont plus directement protégées par les règles de la protection des données personnelles de la CPDT-JUNE, mais par les règles fiscales en pareil cas. Sous l’angle des règles de la transparence, l’article 69 alinéa 4 CPDT-JUNE exclut du champ d’application les lois spéciales, telles que les règles fiscales (voir avis 2020.3512), (dossier 2025.5897).

12. En principe, selon l'article 69 CPP, il est possible de consulter une ordonnance pénale, mais la consultation se limite à la décision rendue, à l’exclusion des pièces du dossier. Dans des cas motivés, le principe de la publicité peut aussi permettre aux personnes intéressées de consulter les décisions de classement. Cela présuppose que le requérant démontre un intérêt digne de protection à l'information et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose à la consultation requise (ATF 134 I 286, consid. 5 et 6), (dossier 2025.5862).

13. Un document qui est accessible selon les règles de la transparence peut être publié sur internet, mais en supprimant préalablement les données personnelles, même si elles sont déjà connues de tout le monde. Sans précautions particulières, les informations publiées sur le net ne s'effaceront plus (dossier 2025.5654).

14. Lorsqu'il est demandé des adresses pour une démarche scientifique, le principe de la proportionnalité s'applique. Le minimum de données personnelles doivent être traitées. Par exemple, il arrive qu'un service propose de recevoir l'information à transmettre et le fasse lui-même. Ainsi, aucune donnée personnelle n'est livrée. Pour éviter des questions, il n'est pas inutile de préciser dans les courriers par qui a été envoyé le courrier et pourquoi (dossier 2025.5672).

15. Le respect de la confidentialité des communications repose notamment sur l’article 20 CPDT-JUNE et sur le respect du secret de fonction. Le principe constitutionnel de la légalité (article 5 Cst CH), impose à l’administration de n’agir que dans le respect de la loi et à l’inverse, il ne permet pas aux administrés d’obtenir quelque chose qui n’est pas offert par la loi. Autrement dit, un administré n’a pas le droit de choisir un canal de communication avec l'administration. Toutefois, dans le canton de Neuchâtel depuis la votation du 24 novembre 2024, les administrés peuvent exiger d’échanger avec l’administration sans passer par une communication en ligne. Selon les explications données aux votants, le nouveau droit constitutionnel "comprend aussi le caractère facultatif de l’administration en ligne en garantissant le droit d’accès à un contact humain au sein de l’administration. Il vise ainsi à tenir compte de la question de la fracture numérique." (dossier 2025.5604).

16. La communication d’un numéro de téléphone à une entité est possible si, lors de la collecte de ce dernier, il n’a pas été garanti sa non communication et que le destinataire en a besoin pour l'accomplissement d'une tâche légale. La communication à des tiers n'est pas possible sans base légale puisqu'il n'apparaît pas dans la liste de l'article 25 alinéa 2 CPDT-JUNE (dossier 2025.5860).

17. A des fins d'ouverture d'une procédure d'expulsion, les contrôles des habitants sont en droit de communiquer la liste des personnes résidant à une adresse particulière, ainsi que l'état civil, conformément à l'article 25 alinéa 2 CPDT-JUNE (dossier 2025.5749).

18. Il est possible de communiquer à des tiers des données personnelles de personnes décédées, pour autant que la personnalité des proches ne soit pas atteinte. Il est important de bien évaluer les risques d'atteinte avant la communication (dossier 2025.5770).

19. Le contrôle d’accès des véhicules à certaines zones urbaines, fondé sur la lecture automatisée des plaques d’immatriculation, afin d’infliger des amendes en cas de circulation à des heures non autorisées, n’est actuellement pas possible sans une modification du Code pénal suisse. Dans un arrêt du 17 octobre 2024 (1C_63_2023), le Tribunal fédéral a en effet précisé que le cadre légal en vigueur ne permet pas, en l’état, la mise en place d’un tel dispositif à des fins de sanction (dossier 2025.5753).

20. Lorsqu’un locataire quitte un logement sans communiquer sa nouvelle adresse, le bailleur peut obtenir l’information relative à sa destination, s'il justifie d’un intérêt digne de protection. Par exemple lorsqu’il doit contacter l’ancien locataire pour des raisons liées au bail (décompte final, loyers impayés, restitution de garantie, etc.), (dossier 2025.5788).

21. Une société de recouvrement peut obtenir l'adresse, la date de naissance, l'état civil, la profession, le sexe et la nationalité, la provenance et la destination d'une personne si elle justifie d’un intérêt digne de protection. Par exemple lorsqu’elle doit contacter un débiteur pour des raisons liées à une créance (dossier 2025.5789).

22. Une commune n’est pas en droit de communiquer la religion d’une personne aux autorités fiscales d'un autre canton (dossier 2025.5819).

23. Une entité active, notamment dans le domaine de la distribution d'eau, est en droit de communiquer les noms des propriétaires d'immeubles à une autre entité soumise à la CPDT-JUNE. Toutefois, cette transmission n’est pas obligatoire : elle relève d’une possibilité, et non d’un devoir de communication (dossier 2025.5833).

AVIS ET PRISES DE POSITION PUBLIÉS EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE :

1. Accès à un document officiel figurant dans une procédure (2025.5769)

2. Un contrat passé entre une commune et une association est un document officiel au sens de l’article 70 CPDT-JUNE. Toutefois, avant de communiquer le document, il reste encore à vérifier si l’une des restrictions est réalisée : Les 20 restrictions d'accès à un document officiel (dossier 2025.5940).

3. Les litiges relatifs à l'accès à un dossier fiscal d'un défunt ne sont pas soumis aux règles de la CPDT-JUNE. Sous l’angle des règles de protection des données, il ne s’agit pas d’une demande d’accès « à ses propres données personnelles », au sens des articles 31 ss CPDT-JUNE. De plus, les données d’un défunt ne sont plus directement protégées par les règles de la protection des données personnelles de la CPDT-JUNE, mais par les règles fiscales en pareil cas. Sous l’angle des règles de la transparence, l’article 69 alinéa 4 CPDT-JUNE exclut du champ d’application les lois spéciales, telles que les règles fiscales (voir avis 2020.3512), (dossier 2025.5897).

4. En principe, selon l'article 69 CPP, il est possible de consulter une ordonnance pénale, mais la consultation se limite à la décision rendue, à l’exclusion des pièces du dossier. Dans des cas motivés, le principe de la publicité peut aussi permettre aux personnes intéressées de consulter les décisions de classement. Cela présuppose que le requérant démontre un intérêt digne de protection à l'information et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose à la consultation requise (ATF 134 I 286, consid. 5 et 6), (dossier 2025.5862).

5. Un document qui est accessible selon les règles de la transparence peut être publié sur internet, mais en supprimant préalablement les données personnelles, même si elles sont déjà connues de tout le monde. Sans précautions particulières, les informations publiées sur le net ne s'effaceront plus (dossier 2025.5654).

6. Si l'accès à un document officiel se fait par une consultation sur place, les demandeurs peuvent consulter les documents « originaux » avec noms et signatures. En revanche, si l’accès se fait par la transmission de copies papier, ou par une communication sur internet, il faut supprimer les signatures et remplacer les noms par les fonctions ou les supprimer. Faute de quoi, le risque d’une usurpation d’identité est très grand. Pour mémoire, sur la base de la page d’informations des membres du parlement neuchâtelois, une vingtaine de députés ont été victimes d’arnaques (Neuchâtel : Elus piégés par leurs données en ligne - 20 minutes), (dossier 2025.5794).

7. Les documents reçus par l'École hôtelière de Lausanne (EHL), bien qu'elle soit rattachée au domaine des hautes écoles spécialisées (HES), ne constituent pas des documents officiels soumis à la CPDT-JUNE. Pour que cette dernière soit applicable, il faudrait que la HES-SO, dont le siège est à Delémont, détienne les informations concernées et surtout qu’elle en soit la destinataire principale (article 75 alinéa 2 CPDT-JUNE et références indiquées). En l’état, lorsque les documents sont reçus et traités uniquement par l’EHL vaudoise, les conditions d’application de la CPDT-JUNE ne sont donc pas remplies (dossier 2025.5690).

La CPDT-JUNE prévoit que le PPDT se prononce sur les projets d’actes législatifs ayant un impact sur la protection des données et la transparence.

Le PPDT a été consulté 20 fois durant l'année du rapport :

PROJETS SOUMIS AU PPDT

1. Projet d’ordonnance portant exécution de la loi sur l’encouragement de la formation dans le domaine des soins (dossier 2025.6036).

2. Projets d'accords d’exécution concernant Moutier relatifs à plusieurs domaines (dossier 2025.6061).

3. Projets d'accords d’exécution concernant Moutier relatifs à plusieurs domaines (dossier 2025.6039).

4. Projet de modification de l’Ordonnance sur l’hôtellerie, la restauration et le commerce de boissons alcooliques (Ordonnance sur les auberges; RSJU 935.111) (dossier 2025.6021).

5. Projet de révision totale de l'ordonnance sur la prostitution (OProst; RSJU 943.11), (dossier 2025.6003).

6. Projet de loi pour la destitution des membres du Gouvernement, des autorités judiciaires et des conseils communaux (dossier 2025.5988).

7. Projet de Règlement des caméras de surveillance du Syndicat des écoles secondaires de Haute-Sorne (dossier 2025.5963). 

8. Projet de révision partielle de la loi sur l’action sociale (LASoc; RSJU 850.1), (dossier 2025.5956). 

9. Projets d'accords d’exécution concernant Moutier : relatif à l'accueil et l'hébergement des personnes relevant de l'asile et relatif à la police (dossier 2025.5968).

10. Projets d'accords d’exécution concernant Moutier : relatif au transfert des archives (RSJU 102.441.21) et au domaine de l’état civil (RSJU 102.212.1), (dossier 2025.5884).

11. Projet d’accord d’exécution entre le canton de Berne et la République et Canton du Jura relatif au transfert de la commune municipale de Moutier dans le canton du Jura concernant l’enseignement du degré secondaire II (Accord d’exécution concernant l’enseignement du degré secondaire II), (dossier 2025.5792).

12. Avant-projet de loi sur l’encouragement de la formation dans le domaine des soins (dossier 2025.5628).

PROJETS SOUMIS AU PPDT

1. Projet d’arrêté modifiant le règlement d’exécution de la loi cantonale sur la faune sauvage, en particulier les pièges photographiques (RLFS; RSN 922.101), (dossier 2025.6096).

2. Projet de convention du programme HELIUM (dossier 2025.6051).

3. Projet d'adhésion à une convention entre la police et l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF), (dossier 2025.5967).

4. Révision du Règlement concernant la vidéosurveillance par la ville de Neuchâtel du domaine public et prive communal et du Règlement d’exécution de ce dernier (dossier 2025.5932).

5. Projet d''arrêté du Conseil communal de Val-de-Ruz concernant la modification du règlement relatif au personnel administratif et technique (Recueil systématique 010) (dossier 2025.5835).

6. Consultation fédérale concernant l’avant-projet de la modification de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA ; RS 172.010), (dossier 2025.5803).

7. Projet de Règlement concernant la vidéosurveillance à l'Université de Neuchâtel (dossier 2025.5747).

PROJET SOUMIS AU PPDT

1. Projet de loi fédérale sur l’identité électronique et d’autres moyens de preuves électroniques (loi sur l’e-ID), (dossier 2025.5846).

La CPDT-JUNE prévoit que les entités qui y sont soumises et qui envisagent d'installer un système de vidéosurveillance doivent au préalable consulter le PPDT, tant pour l’élaboration du règlement que pour la mise en place effective.